Referendum w Polsce. Blaski i cienie demokracji bezpośredniej

W państwach demokratycznych istotnym składnikiem życia politycznego jest instytucja referendum. Dzięki niej obywatele mogą wypowiadać się w ważnych dla państwa kwestiach i wpływać na stanowienie prawa. W artykule sprawdzamy, jaką rolę odgrywa w Polsce głosowanie powszechne i czy potrafimy skutecznie korzystać z tej formy demokracji.

Czym jest referendum?

Referendum, nazywane też głosowaniem ludowym, jest jedną z form demokracji bezpośredniej. Jego nazwa wywodzi się od łacińskiego słowa refero czyli referować, przedstawiać coś do oceny, opiniować.

Istnieje szereg definicji tej instytucji. Najogólniej można stwierdzić – bez wnikania w prawnicze niuanse – że referendum oznacza głosowanie powszechne, w którym bierze udział zbiorowy podmiot suwerenności (naród, lud) i którego celem jest podjęcie decyzji w poddanej pod rozstrzygnięcie sprawie, ze skutkiem wiążącym lub opiniodawczym. Wiążący wynik oznacza, że referendum staje się podstawą wydania odpowiednich regulacji prawnych, a także nakłada na organy państwa obowiązek ich wydania (jeżeli głosujący opowiedzieli się za zmianami) bądź nakazuje rządzącym powstrzymanie się od ingerencji w sferę, której obywatele nie chcą zmieniać. Jeżeli władza podejmuje działania niezgodne z wynikiem referendum, stanowi to naruszenie konstytucji.

Tak więc referendum może mieć charakter władczy (dla wyrażonego w głosowaniu stanowiska nie ma instancji odwoławczej, władze – czy chcą czy nie chcą – muszą pogodzić się z wolą obywateli i wcielić ją w życie), jednak może mieć również charakter konsultacyjny, kiedy rządzący zasięgają opinii obywateli w danej kwestii. Wówczas referendum pełni de facto funkcję politycznego sondażu i umożliwia rozpoznanie nastrojów społecznych, jednak jego wynik nie doprowadza do zmiany prawa.

Referendum jest zatem procedurą, w której władza zadaje obywatelom ważkie społecznie pytania i na podstawie uzyskanej odpowiedzi stanowi prawo. Umożliwia obywatelom rzeczywisty wpływ na sprawy państwa i jest sposobem zbiorowego uczestnictwa w procesie sprawowania rządów.

Ma charakter powszechny – mogą w nim wziąć udział wszyscy obywatele uprawnieni do głosowania. Ponadto jego uczestnicy są objęci zasadą równości i tajności – każdy głos liczy się tak samo, a głosowanie odbywa się w sposób anonimowy i nikt z osób trzecich nie ma prawa ingerować w jego przebieg.

Podstawowe fakty

W głosowaniu powszechnym mogą brać udział wyłącznie obywatele polscy, którzy posiadają czynne prawo wyborcze i ukończone 18 lat (lub kończą je najpóźniej w dniu głosowania). Udział w referendum wymaga osobistego stawiennictwa w lokalu obwodowej komisji referendalnej, przy czym każdy obywatel jest przypisany do jednego lokalu wyborczego i figuruje tylko w jednym spisie wyborców.

Głosowanie obywa się w dzień wolny od pracy (od godziny 6:00 do 22:00) lub przez dwa kolejne dni wolne (od 6:00 do 20:00). Polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania odpowiedzi „TAK” lub „NIE” na postawione pytanie lub na dokonaniu wyboru między zaproponowanymi wariantami rozwiązań. Ustawa dopuszcza dowolną liczbę pytań, które w czasie referendum można zadać głosującym.

Instytucją odpowiedzialną za przeprowadzenie referendum jest Państwowa Komisja Wyborcza, natomiast protest w sprawie ważności referendum rozpatruje Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów.

W Polsce mamy do czynienia z trzema sytuacjami, w których może dojść do ogłoszenia referendum ogólnokrajowego. Zgodnie z Konstytucją należą do nich:

• Sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 konstytucji);
• Ratyfikacja umów międzynarodowych (art. 90.3 konstytucji);
• Zmiany Konstytucji (art. 235.6 konstytucji).

Oprócz referendów ogólnokrajowych przeprowadzane są również głosowania lokalne. Referenda ogólnokrajowe dotyczą spraw ważnych dla całego narodu i odbywają się na terenie całego kraju, natomiast referenda lokalne przynoszą skutki dla mniejszej wspólnoty i są ograniczone do obszaru jednostki terytorialnej lub jej części (najczęściej są to referenda gminne).

Referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa

Trudno wskazać precyzyjnie, jakie kwestie mieszczą w zakresie powyższego pojęcia – nie zostało ono zdefiniowane ani przez Konstytucję, ani przez Trybunał Konstytucyjny. TK w swoim orzeczeniu z 27 maja 2003 r., stwierdził jedynie, że ten rodzaj głosowania powinien być stosowany w przypadku, gdy „chodzi o sprawę jednostkową ważną, stanowiącą element życia publicznego, będącą przedmiotem uprzedniego zainteresowania zorganizowanych podmiotów życia publicznego i mającą ogólnokrajowe znaczenie”. Tak więc poddawany pod głosowanie problem musi dotyczyć interesów państwa jako całości, nie może być ograniczony do pewnych środowisk czy terytoriów, ponadto musi dotyczyć istotnego problemu, ważnego dla wszystkich obywateli.

Zakres spraw poddanych pod głosowanie może być bardzo szeroki – od kwestii gospodarczych, politycznych i społecznych po światopoglądowe. Eugeniusz Zieliński, politolog i prawnik-konstytucjonalista, wymienia następujące obszary, które mogą stać się przedmiotem głosowania:

• kwestie ustrojowe państwa (np. reforma samorządowa);
• swoboda zachowań moralnych ludzi – ochrona życia poczętego, zawieranie małżeństw między przedstawicielami tej samej płci;
• przyzwolenie na stosowanie nowoczesnej techniki (np. produkcja energii atomowej);
• rozstrzyganie o konkretnych sprawach publicznych.

Referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa ma prawo zarządzić wyłącznie Sejm za pomocą uchwały podjętej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent (za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów).

Warto jednak podkreślić, że z inicjatywą referendum mogą wystąpić zarówno organa państwowe (Sejm, Prezydium Sejmu, komisja sejmowa, grupa co najmniej 69 posłów, Senat, senator lub grupa senatorów, Prezydent lub Rada Ministrów), jak i zwykli obywatele państwa. Istnieje jednak ważne obostrzenie – referendum na wniosek obywateli nie może dotyczyć wydatków i dochodów państwa, w szczególności podatków oraz innych danin publicznych, a także amnestii oraz obronności. Ponadto, aby wniosek mógł zostać rozpatrzony, musi być złożony przez co najmniej 500 000 obywateli posiadających prawo udziału w głosowaniu.

Jak już wspomnieliśmy, ostateczna ocena wniosku jest pozostawiona Sejmowi oraz Prezydentowi. W praktyce oznacza to, że Sejm musi inicjatywę obywatelską rozpatrzyć (przy czym ustawa nie określa terminu, w jakim powinien to uczynić), jednak nie musi jej przyjąć.

Wynik referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa jest wiążący, jeżeli wzięło w nim udział więcej niż 50% uprawnionych do głosowania.

Procedura zgłaszania inicjatywy oraz przebieg referendum ogólnokrajowego przebiega następująco:

Referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej

W tym przypadku przedmiotem konsultacji z narodem jest ratyfikacja umowy, na podstawie której organy władzy państwowej przekazują kompetencje w niektórych sprawach organizacji międzynarodowej albo organowi międzynarodowemu. W tym właśnie trybie w dniach 7 i 8 czerwca 2003 r. obywatele upoważnili Prezydenta RP do ratyfikacji traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Podmiotem inicjującym referendum jest Sejm, natomiast zarządzenie głosowania leży w uprawnieniach Prezydenta RP oraz Sejmu (uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów). Aby  referendum było ważne, w głosowaniu musi wziąć udział więcej niż 50% uprawnionych obywateli.

Referendum zatwierdzające zmianę Konstytucji RP

Konstytucja jest dokumentem, na którym opiera się funkcjonowanie państwa: określa podstawy ustroju, wyznacza kompetencje najważniejszych organów władzy, ustala zależności między nimi oraz zawiera katalog praw i obowiązków obywateli.

Gwarancją nadrzędnej rangi ustawy zasadniczej jest szczególny tryb jej uchwalania i zmieniania. Obowiązujące w takich przypadkach procedury mają na celu wyłączenie najważniejszych spraw ustrojowych z bieżących rozgrywek politycznych. Jedną z takich procedur jest ogólnokrajowe referendum, przeprowadzane na wniosek Prezydenta lub Senatu RP albo 1/5 ustawowej liczby posłów. Warto podkreślić, że przed przeprowadzeniem głosowania Sejm i Senat muszą uchwalić ustawę zmieniająca Konstytucję, przy czym zmiany te mogą dotyczyć wyłącznie przepisów zawartych w rozdziałach I, II lub XII. Następnie obywatele w referendum podejmują decyzję, czy należy ustawę zmieniająca Konstytucję przyjąć czy odrzucić. Jeżeli wynik głosowania jest negatywny, nowa ustawa nie wychodzi w życie.

Przeprowadzenie referendum zarządza Marszałek Sejmu, natomiast wynik staje się wiążący, jeżeli odpowiedziała się za nim większość głosujących (frekwencja wyborcza nie ma znaczenia). Dotychczas przeprowadzono w Polsce tylko jedno referendum konstytucyjne – miało ono miejsce w 1997 r.

Jaką rolę pełnią referenda lokalne?

Warto również pokrótce scharakteryzować referenda lokalne, które stanowią ważne narzędzie aktywności obywatelskiej i dają małym wspólnotom realne poczucie wpływu na życie publiczne (chociażby poprzez wyrażenie „sprzeciwu obywatelskiego”). Zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 r. przedmiotem głosowania w referendum lokalnym mogą być następujące kwestie:

• samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne (np. na budowę oczyszczalni ścieków lub inne inwestycje ważne dla lokalnej społeczności);
• odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta);
• odwołanie organu stanowiącego (np. rady gminy lub miasta, rady powiatu bądź sejmiku wojewódzkiego);
• rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wspólnoty (np. referendum w sprawie zamknięcia szkoły lub gminnego ośrodka zdrowia);
• inne istotne sprawy, dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę (np. referendum w związku ze zmianą nazw ulic).

Ze względu na zasięg terytorialny wyróżniamy referenda gminne, powiatowe oraz wojewódzkie, przy czym głosowania te nieco się różnią pod względem proceduralnym. Na przykład, z inicjatywą przeprowadzenia referendum może wystąpić rada (gminy, powiatu, sejmik województwa) lub 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, lub 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa. Wyjątkiem są referenda odwoławcze – w tym przypadku inicjatywę referendalną posiadają wyłącznie mieszkańcy.

Charakteryzując referendum lokalne, warto zwrócić uwagę na następujące aspekty:

• W głosowaniu mogą wziąć udział wyłącznie osoby posiadające czynne prawo wyborcze i stale zamieszkujące na obszarze danej gminy, powiatu lub województwa.
• w przypadku referendum w sprawie odwołania władz lokalnych wynik głosowania jest wiążący (czyli musi być wcielony w życie), jeżeli w referendum wzięło udział nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu. Na przykład, jeśli w wyborach samorządowych do rady powiatu wzięło udział 5000 mieszkańców, to aby referendum było ważne, musi wziąć w nim udział 3/5 tej liczby, czyli min. 3000 głosujących.
• W przypadku referendum dotyczącego samoopodatkowania, projekt musi zostać zaakceptowany przez co najmniej 2/3 osób, które oddały ważne głosy. W przypadku pozostałych lokalnych plebiscytów decyduje większość głosów.

Przebieg referendum lokalnego prezentuje poniższy schemat:

Demokracja bezpośrednia w wolnej Polsce

W polskiej praktyce ustrojowej referendum jest instytucją stosunkowo nową. Głosowanie powszechne z 1946 r. miało charakter incydentalny i nie pozostawiło po sobie trwałych następstw w obowiązującym w Polsce prawie konstytucyjnym (tej formy głosowania nie przewidywała ani tzw. Mała konstytucja z 1947 r. ani Konstytucja PRL z 1952 r. oraz kolejne jej zmiany). Po trwającej wiele dekad przerwie kolejne ogólnonarodowe referendum przeprowadzono w 1987 r. na podstawie znowelizowanej Konstytucji PRL, w której pojawił się zapis, iż sprawowanie władzy państwowej przez lud pracujący następować może także poprzez wyrażenie woli w drodze referendum. Warto jednak w tym miejscu przypomnieć, że ustawa nie dopuszczała przeprowadzenia referendum z inicjatywy obywateli (ani na poziomie ogólnokrajowym, ani lokalnym).

Po zmianach ustrojowych z 1989 referendum zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego tzw. małą konstytucją z 1992 roku. Uznano wówczas, że prawo zarządzenia głosowania powszechnego ma Sejm oraz prezydent za zgodą Senatu, a próg ważności głosowania wynosi 50 procent. Przepisy te zostały wpisane do obowiązującej ustawy zasadniczej z 1997 roku.

Na przestrzeni ostatnich 25 lat ogólnopolskie referendum zostało przeprowadzone jedynie pięć razy (mniej więcej tyle plebiscytów przeprowadza się w Szwajcarii w ciągu roku), a w głosowaniu powszechnym rozstrzygano kwestie uwłaszczeniowe, prywatyzacyjne, przyjęcie nowej Konstytucji RP, przystąpienie Polski do UE, wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych, finansowanie partii politycznych, rozstrzyganie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika.

Jak Polacy korzystają z prawa do referendum

Warto zwrócić uwagę, że na pięć przeprowadzonych w ostatnim ćwierćwieczu referendów tylko dwa okazały się ważne. W trzech przypadkach frekwencja okazała się zbyt niska, aby wynik głosowania był dla władzy wiążący. Co ciekawe, ani razu też nie przeprowadzono referendum z inicjatywy obywateli, choć takie wnioski wpływały do Sejmu – przykładem może być np. projekt Solidarności z 2011 r. w sprawie emerytur, pod którym zebrano ponad 2 miliony podpisów lub wniosek przygotowany przez Akcję „Ratuj Maluchy”w sprawie obniżenia wieku obowiązku szkolnego z siedmiu lat do sześciu (inicjatywę poparło prawie milion obywateli). Pozostałe wnioski obywatelskie, które nie znalazły aprobaty senatorów lub posłów, prezentujemy w tabelce:

Nieskuteczne referenda lokalne

O ile referenda ogólnopolskie w małym stopniu aktywizują Polaków, o tyle referenda lokalne cieszą się rosnącą popularnością. W latach 2006-2014 przeprowadzono 222 takie plebiscyty, przy czym najczęstszą przyczyną rozpisania referendum była chęć odwołania władz terenowych. Warto w tym miejscu przytoczyć konkretne powody, leżące u podstaw inicjatyw obywatelskich (pamiętając, że w większości przypadków w poszczególnych gminach formułowano kilka zarzutów jednocześnie):

• likwidacja placówek oświatowych (Bytom, Kłodawa, Radymno);
• zmiany dotyczące funkcjonowania ośrodków zdrowia;
• niewłaściwy sposób zarządzania majątkiem, w tym zadłużanie gminy (np. Rytro, Ostróda, Janowiec);
• nieudolna polityka inwestycyjna (Słupsk, Lewin Kłodzki, Nasielsk);
• brak współpracy między burmistrzem a radą miasta;
• nieprzejrzysta polityka kadrowa, tworzenie zbędnych stanowisk, nieuzasadniony wzrost pensji urzędniczych, nepotyzm;
• podwyżka czynszów, opłat i cen;
• brak aktywności w pozyskiwaniu środków unijnych;
• zbyt ścisła współpraca z władzami kościelnymi;
• zarzuty prokuratorskie dotyczące członków organów;
• skandale obyczajowe z udziałem władz samorządowych.

Duża liczba referendów odwoławczych jest dowodem na coraz większą aktywizację obywateli, którzy czują się współodpowiedzialni za swoją „małą ojczyznę” i angażują w poprawę lokalnych warunków. Jednak realia przeprowadzania plebiscytów, ich frekwencja oraz wyniki ujawniają, że ta forma bezpośredniej demokracji bywa w naszym kraju wyjątkowo mało skuteczna. Jak podaje Państwowa Komisja Wyborcza w latach 2010-2014 w wyniku powszechnego głosowania odwołano zaledwie:

• 2 rady (gminy Nowinka i miasta Bytom);
• 2 wójtów (gminy Wiżajny i gminy Lewin Kłodzki);
• 4 burmistrzów miast (Ostródy, Kłodawy, Wałcza i Raciąża);
• 1 prezydenta (miasta Bytom).

W pozostałych przypadkach inicjatywy referendalne spaliły na panewce.

Wyrzucanie pieniędzy w błoto?

Dane statystyczne ilustrują smutną prawidłowość – przytłaczająca większość przeprowadzonych w Polsce lokalnych referendów odwoławczych okazała się nieważna ze względu na bardzo niską frekwencję. W tej sytuacji warto zadać sobie pytanie, czy ta forma demokracji jest Polakom naprawdę potrzebna? Zdaniem Jerzego Regulskiego, doradcy prezydenta Komorowskiego do spraw samorządu, dane liczbowe są nieubłagane. Świadczą one, że inicjatywy zmierzające do odwołania władz lokalnych stanowią zwykłe marnotrawstwo środków publicznych. – To są koszty istotne, szczególnie w obecnej sytuacji, gdy brakuje środków nawet na ważne zadania. Warszawskie referendum (w sprawie odwołania prezydent H. Gronkiwicz-Waltz – przyp. red.) ma podobno kosztować milion złotych. Co można by innego za milion uzyskać, na przykład w szkołach czy żłobkach? – pyta retorycznie Regulski.

Także z raportu opracowanego w 2013 r. przez Kancelarię Prezydenta wynika, że w okresie kadencji Bronisława Komorowskiego koszty nieważnych referendów obciążyły budżety gmin na około 2,1 mln zł, a ważnych – na około 700 tys. zł. Raport, choć nie wprost, sugeruje, że nieudane lokalne inicjatywy referendalne generują wysokie koszty, dlatego nie warto ich przeprowadzać.

Złe rozwiązania systemowe

Czy jednak niska frekwencja podczas lokalnych plebiscytów faktycznie świadczy o małym zaangażowaniu obywateli? I czy wszystkie projekty głosowań, które trafiły do Sejmu, rzeczywiście zasługiwały na odrzucenie? A może – na co zwracają uwagę niektórzy konstytucjonaliści – problem polega na złych rozwiązaniach systemowych?

Należy zauważyć, że intencją twórców Konstytucji było takie ukształtowanie charakteru i istoty referendum ogólnokrajowego, które przyznawałoby tej instytucji z jednej strony rolę procedury wyjątkowej, z drugiej zaś wyłącznie pomocniczej względem przedstawicielskiej formy sprawowania władzy. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, konstytucja wprowadziła referendum, jednak całkowicie uzależniła je od organów państwowych. To Sejm i Prezydent oceniają zasadność wniosków referendalnych i mają prawo do zarządzenia głosowania. Obywatele mogą sami zainicjować plebiscyt, jednak na etapie procedowania wniosku nie mają już wyboru – muszą podporządkować się decyzjom władzy. To rozwiązanie najdobitniej ujawnia swoją słabość w przypadku polaryzacji interesów elit oraz suwerena. – Wszelkie buńczuczne zapowiedzi o referendum w palących sprawach wydają się raczej grą pozorów uprawianych przez elity, niż rzeczywistą próbą realizacji, gdyż rządzący i parlamentarzyści traktują głosowanie bezpośrednie jako realne zagrożenie dla siebie – pisze Przemysław Krzywoszyński w artykule „Rola referendum w transformacjach ustrojowych”, jednocześnie podkreślając, że to zjawisko dotyka dzisiaj różne kraje, również te zaliczane do „starych” demokracji. Z kolei systematyczne blokowanie inicjatyw obywatelskich przez organy państwa prowadzi do frustracji i zniechęcenia. Obywatele przestają wierzyć w sens referendum i swój realny wpływ na sprawy publiczne.

Natomiast w przypadku lokalnych plebiscytów odwoławczych systemowymi barierami są wymogi frekwencyjne oraz wysoki próg podpisów. Znawca prawa konstytucyjnego, Piotr Uziębło, stwierdza: – Obecna regulacja ma sporo mankamentów. Pomijając te, które wynikają choćby z treści Konstytucji, np. niemożność uchwalania aktów prawa miejscowego bezpośrednio przez mieszkańców, warto zwrócić uwagę na problem wysokiego progu podpisów, które są wymagane pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. O ile 10 proc. w niewielkich gminach stosunkowo łatwo zebrać, o tyle w największych miastach jest to już próg w zasadzie zamykający drogę inicjatywom społecznym. Dlatego warto byłoby zastanowić się nad wprowadzeniem progów degresywnych, które malałyby procentowo wraz ze wzrostem liczby wyborców w jednostce samorządu terytorialnego.

Warto również wspomnieć o kilku czynnikach, które zdaniem niektórych konstytucjonalistów, pełnią rolę „blokad referendalnych”. Należą do nich:

• wadliwie skonstruowane pytania – dobrym przykładem może być referendum przeprowadzone z inicjatywy Prezydenta Bronisława Komorowskiego, w którym pojawiło się pytanie „Czy jest Pani/Pan za utrzymaniem dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa?”. Jego wadliwość polega na tym, że odpowiedź twierdząca lub przecząca nie pozwalała obywatelom na wypowiedzenie się na temat kierunku, w którym oczekują oni zmiany.
• błędy formalne, nieznajomość procedur – zwłaszcza na szczeblu lokalnym. W wielu przypadkach wnioski referendalne są odrzucane przez komisarza wyborczego np. dlatego, że inicjatorzy nie obwieścili oficjalnie zamiaru przeprowadzenia referendum, co jest ich obligatoryjnym obowiązkiem. Innym częstym powodem utrącenia lokalnych inicjatyw są wątpliwości dotyczące autentyczności podpisów, błędy w nazwisku, brak numeru PESEL lub błędnie podany numer PESEL itp.

Wielu obrońców instytucji referendum odwoławczego wskazuje również na dwie pomniejsze „blokady referendalne”. Jedną z nich jest brak pomysłu organizatorów na przeprowadzenie kampanii, która skutecznie zmobilizowałaby do działania lokalną wspólnotę. W tych miejscowościach, w których inicjatorom referendum udało się trafić ze swoim przekazem do współobywateli, plebiscyty najczęściej kończyły się sukcesem – dobrym przykładem może być np. Bytom, w którym mieszkańcy odwołali prezydenta oraz radę miasta. – Kluczem okazała się zdecydowana grupa ludzi oraz dobra organizacja – tak ocenił wyniki referendum Henryk Bonk, jeden jego pomysłodawców. – Docieraliśmy do mieszkańców poprzez wszelkie możliwe formy komunikacji: publikacje prasowe, akcje ulotkowe, spotkania, fora internetowe, dedykowaną stronę internetową, profile na portalach społecznościowych, własne pismo referendalne. Przygotowywaliśmy także relacje filmowe ze spotkań organizowanych w Bytomiu oraz z sesji rady miejskiej.

Warto też przytoczyć wypowiedzi inicjatorów referendów unieważnionych ze względu na niską frekwencję. Wynika z nich bowiem, że w małych, zamkniętych społecznościach nie tylko apatia powstrzymuje mieszkańców przez wzięciem udziału w plebiscycie. Mateusz Klinowski, wykładowca Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego i jednocześnie inicjator referendum odwoławczego w Wadowicach, wymienia szereg nadużyć, których dopuszczały się tamtejsze władze, aby zniechęcić obywateli do pójścia na głosowanie: – Podczas akcji zbierania podpisów pod wnioskiem o referendum, urzędnicy magistratu (…) próbowali fotografować zbiórkę i odczytać nazwiska wpisujących się osób. Pechowo dla siebie zostali nagrani kamerą podczas tych działań. Poza tym niszczono i kradziono banery inicjatorów referendum i zamalowywano ich plakaty. Na gorącym uczynku przyłapano jednego z radnych z ugrupowania wspierającego panią burmistrz. Niemal kompletnie to wszystko nie zainteresowało policji. Ale gdy zwolennicy referendum wywiesili plakaty informacyjne na tablicach i słupach ogłoszeniowych w centrum Wadowic, korygując w ten sposób „niedopatrzenie” władz miasta, pracownicy gminy bardzo szybko przystąpili do ich usuwania w asyście odpowiednich służb. (…) Pracownikom instytucji podległych gminie zapowiedziano, że udział w głosowaniu wiąże się z utratą pracy, w ten sposób z głosowania wyeliminowano kilka tysięcy osób.

Trudno wyrokować, na ile często lokalne władze próbują w ten sposób torpedować inicjatywy obywateli. Jednak nawet jeżeli są to przypadki marginalne, to fatalnie świadczą o uprawianiu demokracji w Polsce.

Czy konieczne są zmiany?

Jakość demokracji bezpośredniej zależy od kilku czynników: poziomu kultury politycznej społeczeństwa, profesjonalizmu elit politycznych, skłonności obywateli do zdobywania i poszerzania wiedzy na tematy istotne dla funkcjonowania państwa, gotowości elit rządzących do przekazywania kompetencji decyzyjnych obywatelom.

Tymczasem w Polsce nagminnie powtarza się sytuacja, w której politycy ignorują referendalne inicjatywy obywateli, natomiast obywatele ignorują referenda, na których zależy politykom. Być może więc należy rozpocząć ogólnopolską debatę na temat roli, jaką referendum odgrywa w naszym życiu publicznym i zastanowić się, czy w jaki sposób można usprawnić tę instytucję. Dobrym pretekstem do takich rozważań mogłyby się stać zmiany w procedurze referendalnej, zaproponowane przez Instytut Spraw Obywatelskich oraz liczne organizacje społeczne. Wśród postulatów wysuniętych przez INSPRO na uwagę zasługują następujące propozycje:

• obligatoryjne referendum po zebraniu 1 miliona podpisów;
• badanie zgodności pytań z Konstytucją PRZED przeprowadzeniem referendum;
• niemożność odrzucenia wniosku o referendum przez Sejm;
• likwidacja progu frekwencji;
• zmiana w kampaniach referendalnych (rzetelne informowanie o sprawie, która ma zostać podjęta w referendum);
• e-głosowanie.