• >>
  • Archiwum:

Autor: Agnieszka Magdziarz

Jak skutecznie walczyć ze smogiem? Doświadczenia innych krajów i propozycje rozwiązań dla Polski

Ostatnie fale mrozów, a także bezwietrzna pogoda uwydatniły szczególnie zjawisko, o którym głośno jest w Polsce od kilku lat: smog. Problem, zazwyczaj tylko wyczuwalny, w wielu miastach widziany był gołym okiem. Nierówna walka ze smogiem, przy opieszałości władz centralnych i samorządowych, prowadzona jest głównie przez aktywistów, jednak bez zwiększenia świadomości obywateli i wprowadzenia rozwiązań systemowych prawdopodobnie niewiele się zmieni.

Czy zatem skazani jesteśmy na oddychanie zanieczyszczonym powietrzem? W artykule przedstawiamy, jak walczy się ze smogiem w innych krajach i czy stosowane tam rozwiązania byłyby skuteczne także w Polsce.

Smog nie jest wyłącznie polskim problemem, borykają się z nim niemal wszystkie kraje rozwinięte i rozwijające się; jest częstym zjawiskiem w regionach przemysłowych, górzystych, mocno zurbanizowanych (północne Włochy, wielkie aglomeracje itp.). Niemniej w Polsce stężenie trujących substancji w powietrzu jest niezwykle wysokie w porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej i w najgorszych okresach pokrywa niemal cały kraj.

Aktualna sytuacja smogowa w Polsce

Największym problem w naszym kraju, jeśli chodzi o jakość powietrza, stanowią pyły zawieszone (ziarna większe – PM10 oraz ziarna mniejsze PM2,5), benzo[a]piren oraz dwutlenek azotu. Dla przykładu, w Paryżu alarm smogowy ogłaszany jest, kiedy normy przekroczą 160%, w Polsce natomiast… 600%.

Zatrucie powietrza niesie ze sobą konkretne efekty: szacuje się, że w Polsce z powodu smogu umiera przedwcześnie ok. 43 tys. osób. Stanowi on realne zagrożenie dla osób z astmą i innymi chorobami płuc, a także dla małych dzieci, kobiet w ciąży i ich nienarodzonego potomstwa. Jest odpowiedzialny za wiele chorób oddechowych, układu krążenia oraz powstawanie nowotworów.

Jak podają eksperci, w Polsce za zatrucie powietrza pyłami zawieszonymi odpowiedzialna jest przede wszystkim tzw. niska emisja, czyli wyziewy z pieców domowych i małych instalacji ciepłowniczych oraz z samochodów.

Jak walka ze smogiem wygląda w UE?

Rozwiązanie problemu smogowego jest trudne, ale nie niemożliwe. Ponieważ problem ten dotyczy przede wszystkim miast, to próby poprawy jakości powietrza podejmują częściej samorządy niż władze centralne. Przyjrzymy się, jak ze smogiem walczy się w innych krajach Unii Europejskiej.

Wielka Brytania, Londyn

Londyński smog, który zawisł nad miastem w dniach 5-9 grudnia 1952 r., przeszedł do historii. Przez skażone powietrze zmarło min. 3 tys. osób i kolejne tysiące z powodu powikłań w późniejszym okresie. Po tym wydarzeniu londyńczycy zdali sobie sprawę z zagrożenia, jakie niesie smog, a premier Winston Churchill wprowadził zakaz palenia węglem niskiej jakości oraz korzystania z nisko efektywnych pieców zasypowych.

Tradycje Anglii na polu zakaz palenia węglem niskiej jakości są znacznie starsze: palenia węglem w Londynie zabronił już król Edward I… w 1306 r.).

W drugiej połowie lat 50. przyszedł czas na rozwiązania ogólnokrajowe: wprowadzono wtedy ustawę o czystym powietrzu. Zakazy palenia węglem objęły części miast, nakazano podwyższyć kominy oraz sytuować elektrownie na obrzeżach. Przyniosło to pewne efekty, ale smog w Londynie nie zniknął, tak więc pod koniec ubiegłego wieku wprowadzono całkowity zakaz korzystania z małych pieców węglowych, a na początku obecnego stulecia – opłatę za wjazd do centrum Londynu, z której środki przeznaczane są na rozwój komunikacji miejskiej.

Francja i Hiszpania. Paryż i Madryt

Paryż i Madryt skupiły się na ograniczeniu ruchu w mieście. W dni, w które stężenie pyłów przekracza dopuszczalne normy, do centrum tych miast nie mogą wjechać niektóre samochody, przy czym wybór jest losowy (np. auta z parzystą lub nieparzystą cyfrą na końcu rejestracji itp.). W ciągu siedmiu lat obie stolice chcą wprowadzić zakaz poruszania się samochodów z silnikiem diesla.

W Paryżu wprowadzono ponadto wiele innych, z pozoru drobnych rozwiązań:

  • zmniejszono limit prędkości na niektórych drogach,
  • wprowadzono darmowe przejazdy komunikacją miejską,
  • zniesiono opłaty za abonament na rowery miejskie,
  • udostępniono sieć wypożyczalni aut elektrycznych – dla wypożyczających pierwsza godzina jest bezpłatna,
  • stopniowo, do 2025 r., wszystkie autobusy miejskie mają zostać wymienione na elektryczne.

Czy zmiany te przyniosą znaczne ograniczenie smogu w Paryżu? Jest na to spora szansa; władze francuskiej stolicy szacują, że każdego dnia wynajęcie 3 tysięcy aut elektrycznych zmniejsza liczbę samochodów spalinowych na drogach o 22 tysiące.

Niemcy

W Niemczech z kolei wprowadzono wiele obostrzeń dotyczących pojazdów spalinowych; przede wszystkim oznaczono auta naklejkami charakteryzującymi, czy dane auto spełnia normy środowiskowe, czy nie: zieloną, żółtą czy czerwoną. Do Berlina i Kolonii nie można wjechać, jeśli nie posiada się w ogóle nalepki, a w wielu niemieckich miastach do śródmieścia wpuszczane są wyłącznie auta z zieloną naklejką. Za złamanie tego przepisu grozi kara w wysokości 80 euro.

Te z pozoru proste działania przyniosły konkretny efekt. Szacuje się, że w Monachium ilość pyłu zawieszonego spadła o ok. 10%, zaś w Berlinie koncentracja dwutlenku azotu – również o 10%. Tym samym liczba dni, w których stężenie pyłów zawieszonych przekracza dopuszczalne – unijne – normy, zmniejszyła się z niemal 100 do zaledwie 24.

Włochy, Mediolan

Stolica Lombardii zakazała poruszania się w obrębie miasta autom, które nie spełniają norm środowiskowych. Do centrum Mediolanu można wjechać wyłącznie za opłatą. Dla mieszkańców wynosi ona 2 euro, dla przyjezdnych – 5 euro. Opłata ta nie dotyczy motocykli, samochodów elektrycznych i hybrydowych.

Szwecja, Sztokholm

Pierwsze ograniczenia w ruchu samochodowym miasto wprowadziło już w 1996 r., choć z początku dotyczyły one wyłącznie samochodów ciężarowych. Obostrzenia przyniosły wymierne efekty: ilość pyłu zawieszonego zmniejszyła się o połowę, a dwutlenku azotu – o blisko 20%. Włodarze miasta, zachęceni pozytywnym rezultatem, systematycznie realizują kolejne projekty. Wjazd do centrum jest płatny, a liczba samochodów – monitorowana. Wkrótce wejdą w życie bardzo restrykcyjne normy środowiskowe dla aut. Sztokholm stawia na komunikację miejską (w planach jest włączenie do taboru autobusów elektrycznych) oraz rozwój sieci rowerowej.

Jak walczą ze smogiem w Czechach?

Porównanie do ww. krajów nie jest jednak do końca miarodajne: są one znacznie bogatsze, mają lepiej rozwiniętą publiczną sieć komunikacyjną (w Polsce aż do ostatnich lat sieć kolejową raczej likwidowano niż rozwijano), nieco inny klimat i… tańszy gaz. Dlatego najciekawsze dla nas powinno być, jak radzą sobie kraje o podobnym stopniu zamożności, położeniu geograficznym i kulturze. Nasz wybór padł na Czechy.

Czesi prowadzą działania zarówno na szczeblu centralnym, jak i poszczególnych samorządów. Praga ograniczyła możliwość wjazdu do centrum najbardziej trujących samochodów; wjechać mogą jedynie auta benzynowe z zieloną i auta z silnikami diesla z żółtą plakietką.

Natomiast w całych Czechach obowiązuje zakaz sprzedawania najmniej efektywnych pieców, poniżej trzeciej klasy. Ponieważ jednak jakość spalania w piecach trzeciej klasy pozostawia wiele do życzenia, od 2020 r. w Czechach będzie można kupić jedynie piece piątej, najwyższej kategorii. Właściciele starych, nieekonomicznych pieców muszą je wymienić do 2022 r.

Za nowymi przepisami idzie groźba wysokich kar. Od 2012 r. osoba, która pali w nieefektywnym piecu, może otrzymać mandat w wysokości 50 tys. koron (ok. 8 tys. zł); taka sama kara przewidziana jest za niewpuszczenie kontrolera do domu. Drakońskie grzywny nałożono na przedsiębiorców, którzy sprzedają węgiel niskiej jakości; łamiący prawo mogą spodziewać się kary wynoszącej w przeliczeniu na złotówki aż 1 600 000 zł.

Ponieważ w Czechach sprzedaż węgla niskiej jakości jest zakazana, jak sądzicie, co się z nim dzieje? Jak nie trudno się domyślić, trafia on do Polski.

Jak ze smogiem radzą sobie polskie miasta?

W Polsce brak na razie rozwiązań stworzonych na szczeblu centralnym. Inspekcja Ochrony Środowiska, której zadaniem jest kontrola wprowadzania programów poprawy jakości powietrza, skontrolowała w ciągu kilka lat tylko nieliczne samorządy. Funkcjonował co prawda program KAWKA, którego zadaniem było dofinansowanie wymiany „kopciuchów”, jednak środki, jakimi dysponował na ten cel (ok. 750 mln zł), były zdecydowanie niewystarczające.

Dlatego też władze niektórych miast podejmują samodzielnie pewne inicjatywy, np. Wrocław zalecił przedszkolom niewychodzenie z dziećmi na dwór, a Warszawa w najgorszy dzień zaoferowała komunikację miejską za darmo. Działania te jednak są jedynie plastrem, nie zaś leczeniem.

Dużo bardziej zaawansowane projekty realizowane są w Krakowie. Stolica Małopolski w 2013 r. zakazała instalowania pieców węglowych w nowo budowanych domach, zaś od 2018 r. obowiązywać miał zakaz palenia węglem w całym mieście. Mieszkańcy w ciągu pięciu lat mieli podłączyć się do sieci ciepłowniczej lub zmienić ogrzewanie na gazowe lub elektryczne. Zmiany te zostały jednak zablokowane przez dwóch mieszkańców, którzy zaskarżyli nowe przepisy do sądu. Gdy pod koniec 2015 r. zmieniły się przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, sejmik wojewódzki otrzymał odpowiednie narzędzia, aby ponownie wprowadzić zakwestionowane wcześniej regulacje. Nowe przepisy dotyczące jakości krakowskiego powietrza mają obowiązywać od początku 2019 r. One również zostały zaskarżone przez mieszkańców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak tym razem sąd, powołując się na znowelizowaną ustawę, skargi odrzucił. Skarżący mogą jeszcze odwoływać się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykład ten pokazuje, że jak trudno jest wypracować skuteczne mechanizmy w walce z zanieczyszczeniem na szczeblu lokalnym, nawet gdy miasto traktuje problem bardzo poważnie.

Z drugiej strony, niektóre samorządy oskarżane o brak działań antysmogowych po prostu zlikwidowały stacje pomiaru lub przeniosły je w miejsce, gdzie skażenie jest znacznie mniejsze. Na 47 uzdrowisk w Polsce tylko w jednym działa stacja pomiarowa. Wygląda więc na to, że bez rozwiązań systemowych, tworzonych na szczeblu centralnym, problem smogu nie zostanie prędko rozwiązany.

Domowe sposoby ograniczenia emisji trujących substancji

Zanim przejdziemy do propozycji rozwiązań systemowych, przedstawimy kilka pomysłów na zmniejszenie zanieczyszczeń powietrza bez ponoszenia większych kosztów. Gdyby każdy z nas rozmyślnie korzystał z poniższych rozwiązań, prawdopodobnie problem smogu byłby znacząco mniej dokuczliwy.

Okazuje się, że nie zawsze wymiana pieców jest niezbędna, aby ograniczyć emisję pyłów; czasem wystarczy zmienić sposób rozpalania kotła. W ostatnim czasie popularność zyskuje tzw. metoda rozpalania „od góry”. Polega ono na tym, że rozpałkę umieszcza się na węglu, a nie pod nim, co w procesie jego spalania ogranicza emisję szkodliwych substancji (są one wypalane zanim ulotnią się przez komin). Zwolennicy tego sposobu przekonują, że zwiększa on także efektywność ogrzewania:

Z innych „domowych sposobów” możemy zastosować następujące rozwiązania (od propozycji najmniej do najbardziej obciążających budżet):

  • rozsądnie ogrzewać pomieszczenia – odsłonić kaloryfery, przykręcić grzejniki, gdy ich nie używamy, zastosować termostat, nie otwierać okien przy kaloryferach ustawionych na maksymalne grzanie;
  • ograniczyć ucieczkę ciepła – uszczelnić okna i drzwi;
  • stosować wyższej jakości paliwa energetyczne – to oczywiście wiąże się z kosztami, ale poza niższą emisją zanieczyszczeń poprawimy w ten sposób efektywność ogrzewania pomieszczeń;
  • zainwestować w lepszą termoizolację budynku.

Generalnie, im większa jest świadomość obywateli dotycząca problemu smogu i im więcej sami oni robią, aby temu problemowi zaradzić, tym mniej konieczne jest wprowadzanie – często kosztownych – rozwiązań systemowych.

Systemowe sposoby walki ze smogiem

W walce ze smogiem nie musimy „odkrywać Ameryki”; wystarczy, że sięgniemy po doświadczenia innych krajów, w tym naszych południowych sąsiadów. Eksperci od zanieczyszczenia powietrza wskazują na konkretne rozwiązania, które spowodowałyby znaczne obniżenie emisji trujących pyłów. Wśród tych propozycji wymienić należy:

I. Zmiany w sposobach ogrzewania domów i małych zakładów

  1. Dopłaty do węgla dobrej jakości. Obecnie za tonę trującego miału węglowego, będącego de facto odpadem, zapłacimy 600 zł, zaś za węgiel wysokiej jakości – ok. 1100 za tonę. Podliczono jednak, że państwu bardziej opłaca się udzielanie dopłat niż pokrywanie corocznych kosztów leczenia zatruć, kuracji nowotworowych i innych chorób wynikających ze smogu.
  2. Rozwój alternatywnych metod ogrzewania, dzięki którym ogrzewanie byłoby i tanie, i czyste (obiecującym wynalazkiem na tym polu zdaje się być m.in. polski wynalazek prakoksik czy „błękitny węgiel”). Nie zawsze też ekologiczne spalanie musi równać się zupełnej rezygnacji z węgla. Być może dobrym kierunkiem jest wprowadzanie takich rozwiązań, które pozwalałyby na niemal zupełne ograniczenie emisji trującego dymu powstającego przy spalaniu „czarnego złota”. Jeden z takich wynalazków zyskał w ostatnim czasie przychylność Instytutu Energetyki oraz władz Kwidzyna. Pomysł firmy Eko-Wery polega na niewypuszczaniu dymu przez komin i ponowne spalanie go w specjalnej komorze, co pozwala osiągnąć emisję spalin na poziomie kotłów piątej generacji – bez korzystania z kosztownych filtrów. Co najważniejsze jednak, rozwiązanie to można stosować w już funkcjonujących piecach, przy stosunkowo niedrogiej i proste ich przeróbce.
  3. Wymierne dopłaty do wymiany pieców na najbardziej efektywne, przy czym wymiana pieców niższej klasy musiałaby być obowiązkowa.W poniższej tabeli przedstawiamy, ile mogłyby wynosić symulowane koszty państwa przy wymianie starych pieców na nowe, znacznie lepszej jakości. Źródła podają, że w Polsce używane jest od 3 mln do 5,5 mln „kopciuchów”, zaś średni koszt pieca oscyluje ok. 6-8 tys. zł
    Cena piecaMaksymalna liczba pieców, które trzeba wymienićWysokość dofinansowania ze środków publicznychCałościowy koszt wydanych środków publicznych
    8 tys. zł5,5 mln10%4,4 mld zł
    50%22 mld zł
    100%44 mld zł

    Przykładowa symulacja wydatków publicznych na wymianę pieców. Źródło: Opracowanie własne

    Na pierwszy rzut oka koszty te wydają się ogromnie wysokie; tylko w Łodzi miejscy urzędnicy ocenili koszt wymiany wszystkich złych pieców na bardziej ekologiczne źródło ogrzewania na 364 mln złotych, przy czym na przebudowę trasy WZ Łódź przeznaczyła 450 mln zł. Warto również pamiętać, że koszty wymiany „kopciuchów” rozkładałyby się na lata, a w efekcie skorzystalibyśmy wszyscy.

  4. Dopłaty do ogrzewania gazowego lub tańszy gaz i rozwój sieci gazowej. Warto sobie uświadomić, że palenie odpadami węglowymi czy węglem marnej jakości w „kopciuchach” jest w praktyce droższe od ogrzewania gazowego. Sprawność grzewcza w pierwszym przypadku wynosi ok. 30%, natomiast w przypadku gazu – 95%, co przekłada się na ilość zużytego surowca. Jest to więc pozorna oszczędność, która dodatkowo bardzo negatywnie wpływa na środowisko.
  5. Zakaz sprzedaży miału i mułu jako odpadów; wysokie, odstraszające kary dla podmiotów sprzedających nielegalnie.

II. Rozwój transportu publicznego i ograniczanie ruchu samochodów spalinowych

  1. Rozbudowa i usprawnienie komunikacji miejskiej. W razie konieczności wprowadzenie ograniczenia ruchu samochodowego w centrach miast.
  2. Rozwój kolei, w tym kolei aglomeracyjnych.
  3. Obostrzenia dla starych aut, niespełniających norm środowiskowych.

III. Zmiany w planowaniu przestrzeni i funkcjonowaniu miast

  1. Sensowne projektowanie miast: oddalenie budynków od dróg oraz ich odpowiednie rozmieszczenie (pamiętanie o korytarzach powietrznych), nasadzenie drzew.
  2. Rozwój sieci ciepłowniczej w miastach. W wielu aglomeracjach rozbudowa sieci ciepłowniczej zatrzymała się nawet 20 lat temu.
  3. Termoizolacja budynków.
  4. Rozwój sieci stacji pomiaru jakości powietrza: szybsze informowanie obywateli, precyzyjniejsze informacje o zagrożeniach, oręż dla służb miejskich w walce z zatruciem powietrza.

IV. Działania edukacyjne i kampanie informacyjne

Dla przykładu: aż 20% Polaków uważa, że spalanie śmieci, w tym plastików, nie szkodzi środowisku (w rzeczywistości spalanie to uwalnia wyjątkowo rakotwórczy styren), a ok. 30% nie wierzy w istnienie smogu.

Stopniowe wprowadzanie zmian

Nie ulega wątpliwości, że czeka nas długa i ciężka praca; po doświadczeniach innych krajów widać jednak wyraźnie, że poprawa jakości powietrza jest możliwa do osiągnięcia. Smog nie jest zjawiskiem „teoretycznym” – co roku odbiera życie lub zdrowie ogromnej liczbie Polaków. Obecnie nie jesteśmy też w stanie ocenić, jak życie w zatrutym powietrzu wpłynie na zdrowie naszych dzieci, które szkodliwe substancje chłoną od urodzenia (a nieraz i nawet wcześniej).

Proponowane rozwiązania (domowe i systemowe) mogą skutecznie przyczynić się do zmniejszenia skali smogu w Polsce. Czystsze powietrze to komfort, za który warto – naszym zdaniem – zapłacić. W dłuższej perspektywie inwestycja przełoży się na lepszy stan zdrowia i jakość życia obywateli.

  • Czy Waszym zdaniem warto inwestować w czystsze powietrze?
  • Jakie rozwiązania walki ze smogiem proponujecie?
  • Czy znacie inne, ekonomiczne i czyste metody ogrzewania, które moglibyśmy wykorzystywać w Polsce?

Przyczyny i skutki zanieczyszczenia powietrza

Czyste powietrze to jeden z najbardziej istotnych czynników wpływających na nasze życie. Rokrocznie śmierć z powodu zanieczyszczeń powietrza ponosi 6,5 mln osób (to średnio prawie 18 tys. osób dziennie). Polskie miasta niestety wciąż należą do najbardziej zanieczyszczonych w Europie. Według szacunków Komisji Europejskiej z powodu zanieczyszczenia powietrza każdego roku przedwcześnie umiera na choroby serca, płuc i mózgu ok. 43 000 mieszkańców Polski. To ponad 13 razy więcej niż ofiar wypadków na polskich drogach!

Choć wielu z nas przywykło już do miejskiego hałasu i wszechobecnych zakładów przemysłowych, to jednak coraz chętniej uciekamy w mniej zindustrializowane rejony kraju, gdzie można „odetchnąć świeżym powietrzem”. O zanieczyszczeniach raczej myślimy dopiero wtedy, gdy już wyraźnie wpływają na nasze zdrowie i samopoczucie:

  • Górny Śląsk lat 90.,
  • Londyn (nie bez powodu jeden z rodzajów smogu nazywa się właśnie „londyńskim”),
  • Pekin (w minionym roku jeden z chińskich artystów przez trzy miesiące „odkurzał” pekińskie powietrze za pomocą odkurzacza przemysłowego – wewnątrz urządzenia zebrał dość zanieczyszczeń, by następnie uformować je w… cegłę),
  • Kraków

– dopóki nad naszą miejscowością nie unosi się gęsta mgła kurzu, a my sami nie jesteśmy zmuszeni paradować w maseczkach przeciwpyłowych, nie zwracamy szczególnej uwagi na wskazania stacji pomiarowych. Wielu szkodliwych substancji nie sposób jednak dojrzeć gołym okiem, a mimo to mogą mieć one kolosalne znaczenie dla jakości naszego życia.

Wpływ substancji zanieczyszczających na zdrowie człowieka

Poniżej przedstawiamy najpowszechniejsze zanieczyszczenia znajdujące się w powietrzu wraz z ich krótką charakterystyką, wpływem na organizm człowieka i maksymalnym dopuszczalnym stężeniem w danej jednostce czasu.

  • PM – czyli pył zawieszony (ang. particulate matter). Są to cząstki unoszące się w powietrzu, między innymi sól morska, tzw. czarny węgiel (głównie drobiny węgla w czystej postaci), pył oraz skroplone cząstki niektórych substancji chemicznych. W zależności od rozmiaru tych cząstek wyróżnić można:
    • PM2.5 – cząstki o średnicy do 2,5 μm, czyli do 2,5 tysięcznych milimetra. Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) uważa PM2.5 za najbardziej szkodliwe dla człowieka zanieczyszczenie atmosferyczne. Do jego negatywnych skutków na organizm człowieka można zaliczyć choroby układu krążenia (miażdżyca) i układu oddechowego (podrażnienie naskórka i śluzówki, zapalenie górnych dróg oddechowych, choroby alergiczne, astma, nowotwory płuc, gardła i krtani) oraz skrócenie średniej długości życia nawet o 8 miesięcy. Średnioroczne dopuszczalne stężenie PM2.5 ustalono na poziomie 20 μg/m3 (do 2020 roku). Wcześniej (do 2015 roku) dawka ta była wyższa o 5 μg/m3.
    • PM10 – to cząstki o średnicy do 10 μm, będące mieszaniną substancji organicznych i nieorganicznych zawierających substancje toksyczne (m.in. benzo(a)piren, metale ciężkie oraz dioksyny i furany). Podobnie jak PM2.5 wpływają one niekorzystnie na układy oddechowy i krążenia, mogąc powodować m.in. problemy z oddychaniem, zapalenie płuc i zapalenie oskrzeli. Dopuszczalna dzienna dawka tego zanieczyszczenia to 50 μg/m3 (nie może zostać przekroczona więcej niż 35 razy w roku), a średnioroczna – 40 μg/m3.
  • Ozon (O3) w niższych warstwach atmosfery – ozon, najczęściej kojarzony ze specyficznym zapachem powietrza po burzy, traktowany jest jako zanieczyszczenie wtórne. Długotrwała ekspozycja na tę alotropową odmianę tlenu może prowadzić do zmniejszenia pojemności płuc i problemów z oddychaniem, a także podrażniać oczy, nos i gardło. Dopuszczalna dawka ozonu (mierzona jako średnia 8-godzinna) to 120 µg/m3.
  • Tlenki azotu (NO, NO2) – ich obecność w atmosferze bierze się głównie z procesów spalania (zarówno z fabryk, jak i np. z rur wydechowych pojazdów). Tlenki azotu przyczyniają się dodatkowo do tworzenia cząsteczek pyłu zawieszonego (PM) oraz ozonu. Podobnie jak większość mierzonych zanieczyszczeń, tlenki azotu podrażniają oczy, nos i gardło, atakują również układ oddechowy, powodując problemy z oddychaniem, rozedmę płuc i oskrzeli. Mają też niekorzystny wpływ na wątrobę, śledzionę i krew. Maksymalne dopuszczalne stężenie tlenków azotu w powietrzu wyznaczono na poziomie 40 µg/m3 dla NO2 i 30 µg/m3 dla NO jako wartość średnioroczną oraz 200 µg/m3 dla NO2 jako wartość średniogodzinną (nie może zostać przekroczona więcej niż 18 razy w ciągu roku).
  • Benzen (C6H6) – tak jak tlenki azotu, benzen powstaje podczas procesu spalania paliw. To substancja rakotwórcza (kiedyś używana jako rozpuszczalnik), a więc o niewątpliwym szkodliwym wpływie na zdrowie. Dodatkowo może wpływać na płodność i komplikacje w trakcie porodu, uszkadzać ośrodkowy układ nerwowy, wątrobę i nerki oraz powodować problemy z układem oddechowym. Dopuszczalne średnioroczne stężenie benzenu w powietrzu to 5 µg/m3.
  • Benzo(a)piren (B(a)P) – to kolejny związek kancerogenny, ponownie biorący się z silników pojazdów, a także jako produkt uboczny spalania drewna i odpadów oraz produkcji koksu i stali. Powoduje raka płuc, problemy z oddychaniem oraz podrażnienie oczu, nosa i gardła. Jego stężenie w powietrzu nie powinno przekraczać 1 ng/m3 (czyli 0,001 µg/m3).
  • Dwutlenek siarki (SO2) – to zanieczyszczenie zarówno naturalne (wydzielane na skutek erupcji wulkanów), jak i przemysłowe (pochodzi ze spalania paliw kopalnych oraz z procesów przemysłowych). Powoduje problemy z oddychaniem, astmę, przewlekłe zapalenie oskrzeli, choroby układu krążenia oraz bóle głowy. Dopuszczalne stężenie SO2 to 20 µg/m3 średniorocznie, 125 µg/m3 średniodziennie (nie może być przekroczone więcej niż trzy razy w roku) oraz 350 µg/m3 w skali godziny (maksymalnie 24 razy w roku).
  • Tlenek węgla (CO) – zwany również czadem. To zanieczyszczenie gazowe występuje najczęściej na terenach miejskich i bierze się z niepełnego spalania paliw kopalnych i biopaliw. Nadmierne stężenie tlenku węgla jest jedną z najczęstszych przyczyn zgonów w sezonie grzewczym. Czad zmniejsza zdolność transportu tlenu w naczyniach krwionośnych, niekorzystnie wpływa na mózg i serce, może też prowadzić do utraty przytomności, a w efekcie – śmierci (zatrucie CO zwane jest potocznie zaczadzeniem). Maksymalna dopuszczalna ilość tlenku węgla w powietrzu (średnia z 8 godzin) to 10000 µg/m3 (czyli 0,01 g/m3).

Przyczyny zanieczyszczenia powietrza

Przyczyny zwiększonego poziomu zanieczyszczeń w atmosferze mogą być różne: emisja z kominów indywidualnych gospodarstw domowych, emisja przemysłowa, emisja z transportu, pylenie ze zwałowisk, pól i dróg.

Źródła emisji zanieczyszczeń.
Źródła emisji zanieczyszczeń. Źródło: Polski alarm smogowy

Do najczęstszych czynników wpływających na zanieczyszczenie powietrza należą:

  • Pora roku – zimą, w okresie grzewczym stężenie zanieczyszczeń jest większe z powodu emisji z indywidualnie ogrzewanych budynków mieszkalnych.
  • Pora dnia – w dzień stężenie zazwyczaj jest wyższe niż w nocy. Związane jest to z emisją zanieczyszczeń z rur wydechowych pojazdów.
  • Warunki meteorologiczne (prędkość i kierunek wiatru, turbulencje powietrza, temperatura powietrza, opady atmosferyczne, zachmurzenie i ciśnienie atmosferyczne) – prędkość wiatru wpływa korzystnie na spadek stężenia substancji szkodliwych w powietrzu. Opady, głównie deszcze, powodują zmniejszenie stężenia zanieczyszczeń powietrza na skutek rozpuszczania ich w wodzie, absorpcji zanieczyszczeń na powierzchni kropel i mechanicznego działania opadów. Na obecność zanieczyszczeń w powietrzu wpływa też temperatura – duże nasłonecznienie i wysokie temperatury łączą się z większym stężeniem np. ozonu, z kolei więcej pyłów zawieszonych (PM) utrzymuje się w powietrzu przy bezwietrznej, chłodnej pogodzie.
  • Warunki topograficzne (ukształtowanie i zagospodarowanie terenu) – ukształtowanie terenu związane jest z warunkami meteorologicznymi; wyższe stężenie zanieczyszczeń można zaobserwować na powierzchniach pylących – polach, nieutwardzonych drogach, placach, boiskach i innych płaskich, niezurbanizowanych powierzchniach. Na poziom emisji wpływa także liczba dróg na danym terenie – bardziej rozbudowana infrastruktura przyczyna się do większego pylenia.
  • Urbanizacja – wysoki poziom urbanizacji (obecność zakładów przemysłowych, ciepłowni, elektrowni, fabryk) przekłada się na wyższe stężenie zanieczyszczeń. Tereny gęsto zaludnione są też z reguły bardziej zanieczyszczone niż te rzadziej zamieszkane.
  • Umiejscowienie stacji pomiarowej – w zależności od położenia stacji, wyniki mogą się diametralnie różnić. Stacje umiejscowione w pobliżu takich obiektów jak drogi czy zakłady przemysłowe wykazują wyższy poziom zanieczyszczeń niż te ulokowane z dala od krytycznych punktów, a przez to pomiary mogą zakłamywać stan faktyczny.

Przed nami jeszcze daleka droga do czystego powietrza

Zanieczyszczenia niewątpliwie są szkodliwe dla człowieka, jednak ich efekty szczególnie silnie odczuwa się w perspektywie długoterminowej. Najczęściej wpływają one na nasz układ oddechowy – nos, płuca i oskrzela – choć zagrożone jest o wiele więcej organów, włącznie z mózgiem i sercem.

Na wiele czynników powodujących wysoką emisję szkodliwych substancji mamy realny wpływ. Dla przykładu możemy zatroszczyć się o uszczelnianie instalacji grzewczej w domu lub przyłączyć większą liczbę gospodarstw do elektrociepłowni.

Oczywiście czynniki takie jak warunki pogodowe czy naturalne ukształtowanie terenu leżą poza naszą kontrolą, ale ogólna niższa emisja zanieczyszczeń poprawi sytuację także na terenach szczególnie podatnych na gromadzenie zanieczyszczeń.

Kapitał społeczny – rozwój poprzez budowanie relacji i zaufania

W ostatnich latach coraz większą popularność zyskuje termin „kapitał”. Słyszymy o kapitale nie tylko finansowym, ale też ludzkim, intelektualnym, a nawet społecznym. Często trudno nawet wskazać różnice między nimi. My skupimy się na tym ostatnim. Czym jest zatem kapitał społeczny? Jaką rolę pełni we współczesnym świecie? Czy warto w niego inwestować, a jeśli tak, to w jaki sposób można to zrobić? Na te i wiele innych pytań odpowie poniższy artykuł.

Czym jest kapitał społeczny?

Na początek warto zwrócić uwagę na rozróżnienie między kapitałem społecznym a kapitałem ludzkim – terminem bardzo podobnie brzmiącym i znacznie częściej stosowanym, ale nie synonimicznym. Prof. Janusz Czapiński proponuje następujące wytłumaczenie obu pojęć:

Kapitał ludzki odpowiada za efekt rywalizacji indywidualnej: im wyższy, tym wyższa względna pozycja ekonomiczna jednostki w grupie; wzrost przeciętnego poziomu kapitału ludzkiego w grupie zwiększa pośrednio dobrobyt tej grupy; jest to tzw. molekularna ścieżka rozwoju – liczy się wkład indywidualny każdego członka wspólnoty.

Kapitał społeczny odpowiada za efekt rywalizacji grupowej: im wyższy, tym wyższa względna pozycja ekonomiczna wspólnoty miejskiej, regionalnej lub narodowej; jest to tzw. wspólnotowa ścieżka rozwoju – liczy się wkład całego kolektywu.

Kapitałem ludzkim będzie więc np. formalne wykształcenie pracowników firmy tworzącej gry komputerowe, nabyte na prestiżowej uczelni. Kapitał społeczny to ich chęć do wzajemnego dzielenia się własną, unikatową wiedzą, by w efekcie stworzyć możliwie konkurencyjny produkt.

Oczywiście kapitał społeczny niekoniecznie musi być rozpatrywany z biznesowego punktu widzenia. Równie dobrze możemy w ten sposób potraktować kilka osób z nowotworami, zakładających internetową grupę wsparcia, oddolną inicjatywę zbiórki pieniędzy na lokalne schronisko dla bezdomnych, a nawet to, że ktoś zwróci nam portfel (wraz z zawartością!), który zgubiliśmy na przystanku.

Sam termin „kapitał społeczny” jest relatywnie nowy, bo na dobrą sprawę do powszechnego użycia wszedł dopiero w latach 90. minionego wieku. Z tego powodu wciąż trudno o jedną ogólnie uznaną definicję. W literaturze najczęściej wyróżnia się dwa podejścia do tego tematu: szkołę Jamesa Colemana i szkołę Pierre’a Bourdieu.

Przedstawicielami szkoły Colemana są m.in. Robert Putnam i Francis Fukuyama. Pierwszy z nich podaje w pracy „Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech” następującą pośrednią definicję kapitału społecznego:

Tak jak i inne postaci kapitału, kapitał społeczny jest produktywny, umożliwia bowiem osiągnięcie pewnych celów, których nie dałoby się osiągnąć, gdyby go zabrakło (…) Na przykład grupa, której członkowie wykazują, że są godni zaufania i ufają innym będzie w stanie osiągnąć znacznie więcej niż porównywalna grupa, w której brak jest zaufania (…) We wspólnocie rolników (…), w której rolnikowi inni pomagają ułożyć w stogach siano i gdzie narzędzia są powszechnie pożyczane, kapitał społeczny pozwala każdemu z farmerów na wykonywanie swojej pracy z mniejszym nakładem kapitału fizycznego w formie narzędzi i wyposażenia. Spontaniczna współpraca jest łatwiejsza dzięki społecznemu kapitałowi.

Kapitał społeczny rozumiany jest tu jako ogół norm, sieci zaufania, lojalności i zależności nie tylko w danej grupie społecznej (kapitał wiążący), ale również między jednostkami z różnych grup (kapitał pomostowy). Przykładem tego pierwszego może być typowa rodzina mafijna. Często uważa się, że kapitał wiążący jest „gorszym” rodzajem kapitału społecznego, ponieważ zacieśnia więzy wewnątrz grupy, ale izoluje ją od otoczenia. Kapitał pomostowy z kolei mogą tworzyć np. koła zainteresowań, ponieważ ich członkowie zazwyczaj wywodzą się z różnych środowisk. Wspólna pasja jest więc pomostem łączącym np. śląskiego robotnika z krakowskim intelektualistą.

Odmienne podejście do tematu zaprezentował Bourdieu. Według niego kapitał społeczny to:

Zbiór rzeczywistych i potencjalnych zasobów, jakie związane są z posiadaniem trwałej sieci mniej lub bardziej zinstytucjonalizowanych związków wspartych na wzajemnej znajomości i uznaniu – lub inaczej mówiąc z członkostwem w grupie – która dostarcza każdemu ze swych członków wsparcia w postaci kapitału posiadanego przez kolektyw, wiarygodności, która daje im dostęp do kredytu w najszerszym sensie tego słowa.

Bourdieu traktuje więc kapitał społeczny nie jako wartość samą w sobie, ale jako narzędzie do generowania nadwyżek z innego kapitału (np. ekonomicznego). Klasycznym przykładem kapitału społecznego w ujęciu Bourdieu są partie polityczne – członkostwo w ugrupowaniu daje większe możliwości niż działanie rozproszonych jednostek.

Z obu definicji wyłania się jednak przynajmniej jeden, bardzo istotny punkt wspólny: podstawą kapitału społecznego jest wzajemne zaufanie.

Podstawowe różnice między kapitałem ludzkim a kapitałem społecznym przedstawia poniższa tabela:

Kapitał ludzkiKapitał społeczny
Dotyczy jednostekDotyczy grup
Odnosi się do cech, umiejętności, wiedzyOdnosi się do relacji między ludźmi
Koncepcje kapitału ludzkiego odnoszą się do ekonomicznych zachowań jednostek, szczególnie do nabywania przez nie wiedzy i umiejętności pozwalających na zwiększenie ich wydajności i zarobkówKoncepcje kapitału społecznego skupiają się na sieci powiązań i analizie norm, które je regulują
Zakłada się, że inwestowanie w wiedzę i umiejętności jednostek opłaca się ekonomicznie – zarówno im samym, jak i szerszym grupom, a w efekcie – społeczeństwuZakłada się, że dla kształtowania spójności grup i dla osiągnięcia sukcesu ekonomicznego, bardzo ważne jest zaufanie między stronami rynku pracy czy organizacji

Źródło: J. M. Szaban, „Rynek pracy w Polsce i w Unii Europejskiej”

Od kapitału fizycznego do społecznego

Do tej pory na całym świecie, jak wskazuje Czapiński, istnieją trzy nowożytne epoki gospodarcze: agrarna, industrialna (przemysłowa) i informacyjna (oparta na wiedzy). Na ich przestrzeni zmieniała się forma krytycznego kapitału, który decydował zarówno o rozwoju gospodarki w danej epoce, jak i o przeskoku jakościowym do kolejnej epoki.

Bardzo rzadko się zdarza, aby jedno rozwiązanie było optymalną odpowiedzią na różne problemy. Z tego powodu nie zawsze to, co działało kiedyś, sprawdzi się dziś.

Epoka agrarna skupiała się w zasadzie wyłącznie na kapitale fizycznym. Podstawą dobrobytu były nie czynniki jakościowe (a więc np. wykształcenie, efektywność pracy, klasa ziemi), a ilościowe – liczba pracowników rolnych czy wielkość areału. Większe znaczenie na tym etapie miało więc, kto wysieje więcej zboża, a nie kto lepiej wykorzysta dostępną powierzchnię.

W epoce przemysłowej do głosu zaczął dochodzić kapitał ludzki. Coraz mniej liczyła się ilość, a coraz bardziej – jakość zasobów. Wyposażona w maszyny i potrafiących ją obsługiwać ludzi fabryka działała efektywniej i przynosiła większe zyski niż pełna prostych pracowników manufaktura. Podobnie w innych dziedzinach życia: regularna armia brytyjska okazywała się lepsza w bitwach od pokaźnej ilościowo milicji zuluskiej, a hiszpańscy konkwistadorzy z mieczami – od uzbrojonych w pałki i włócznie Indian. Dość powiedzieć, że w latach 1536-1537 wyprawa braci Pizarro, składająca się z kilkuset żołnierzy, zdobyła (zresztą po już raz drugi) bronione przez 100 do nawet 200 tysięcy(!) Inków miasto Cuzco.

Nie oznacza to oczywiście, że kapitał fizyczny zupełnie stracił na znaczeniu. Nastąpiło po prostu przesunięcie środka ciężkości ku kapitałowi ludzkiemu – podobnie jak na kolejnych etapach rozwoju gospodarczego powoli przesuwa się środek ciężkości między trzema sektorami gospodarki: najpierw od rolnictwa ku przemysłowi, a później od przemysłu ku usługom. Tak samo nie oznacza to, że we wcześniejszych epokach nie występowały zupełnie bardziej zaawansowane formy kapitału; ich rola była po prostu (co później pokażemy) pomijalnie mała.

W pewnym momencie jednak kraj osiąga taki poziom rozwoju, na którym kapitał ludzki przestaje być wystarczającym motorem. Z epoki industrialnej przechodzi się do epoki informacyjnej, a kluczowe znaczenie zyskuje w zasadzie nieistotny do tej pory kapitał społeczny. Fabryka bowiem – niezależnie jak doskonale wykształconych ma fachowców – nie przekroczy pewnej naturalnej bariery produktywności (tak jak sportowiec, nieważne jak długo i intensywnie by trenował, w pewnym momencie osiągnie limit swoich możliwości szybkościowych lub wytrzymałościowych). Dzięki kapitałowi społecznemu możliwe jest jednak – o czym szerzej napiszemy później – rozpowszechnianie innowacji, a co za tym idzie, kolejny przeskok jakościowy (tak jak słabsza personalnie, ale bardziej zmobilizowana i zgrana ze sobą drużyna może pokonać mocniejszego kadrowo, ale mniej zgranego przeciwnika).

Epoki gospodarcza a kapitał.
Epoki gospodarcza a kapitał. Źródło: opracowanie własne.

Znaczenie kapitału społecznego

Kapitał społeczny a rozwój gospodarczy

Prof. Czapiński słusznie zwraca uwagę, że kapitał społeczny nie ma praktycznie żadnego znaczenia ekonomicznego w krajach słabo rozwiniętych. Dopiero po osiągnięciu pewnego poziomu gospodarczego okazuje się, że dalszy rozwój jest wręcz niemożliwy bez odpowiednich zasobów wzajemnego zaufania, tolerancji czy etyki korporacyjnej.

Raport „Kapitał społeczny i zaufanie w polskim biznesie 2015” informuje, że niski poziom kapitału społecznego w Polsce powoduje roczne straty w wysokości nawet 13% PKB:

Wartość transakcji, które nie zostały zawarte z obawy przed nieuczciwością kontrahentów, można oszacować na 145 do 215 mld zł (ok. 10% PKB). Natomiast brak działań zwiększających zaufanie do firmy skutkował utratą możliwości zawarcia umów o wartości 66,3 mld zł (ok. 3% PKB). Zatem w najbardziej pesymistycznym wariancie całkowita utracona korzyść wyniosłaby ok. 281 mld zł, co odpowiada 13% polskiego PKB w 2014 roku.

Jest to jak najbardziej zrozumiałe. Wielu z nas często unika zakupów na portalach aukcyjnych typu Allegro, bojąc się o uczciwość sprzedawcy. Jeśli tego rodzaju obawy mamy przy produktach za kilkadziesiąt złotych, to nic dziwnego, że do skutku nie dochodzą również transakcje warte setki tysięcy. Ponad jedna trzecia przedsiębiorców zdaje sobie jednak sprawę, że podniesienie wiarygodności najprawdopodobniej przełożyłoby się na zwiększenie wolumenu sprzedaży, a co dziewiąty z nich oszacował, że mógłby to być wzrost nawet ponad pięćdziesięcioprocentowy.

Skąd jeszcze biorą się te straty w PKB? Czapiński wymienia za innymi badaczami (m.in. Putnamem i LaPortą):

[Wysoki poziom kapitału społecznego] ułatwia negocjacje, obniża koszty transakcji, skraca proces inwestycyjny (zmniejsza prawdopodobieństwo zaskarżania kolejnych decyzji władz administracyjnych), zmniejsza korupcję, zwiększa rzetelność kontrahentów, sprzyja długoterminowym inwestycjom i dyfuzji wiedzy, zapobiega nadużywaniu dobra wspólnego i zwiększa solidarność międzygrupową, a także poprzez rozwój trzeciego sektora sprzyja społecznej kontroli działania władz.

Te naturalnie nasuwające się odpowiedzi empiryczne znajdują potwierdzenie również w badaniach statystycznych. Raport „Diagnoza społeczna 2013” pod red. J. Czapińskiego i T. Panka dowodzi, że poziom kapitału społecznego w dużej mierze przekłada się na wartość takich wskaźników jak PKB per capita czy dochód gospodarstwa domowego per capita. Przeprowadzone analizy wskazały m.in., że przeciętny poziom kapitału społecznego mieszkańców wybranych 66 podregionów Polski wyjaśniał 38% zróżnicowania średniego dochodu gospodarstw domowych per capita. Co prawda podregion o najwyższym poziomie kapitału społecznego – miasto Poznań – wcale nie cechuje się najwyższym poziomem dochodu per capita (gdzie przewodzi miasto Warszawa), jednak linia trendu jasno wskazuje, że między obiema danymi niewątpliwie zachodzi korelacja.

Kapitał społeczny a dochód gospodarstwa domowego na osobę w 66 podregionach.
Kapitał społeczny a dochód gospodarstwa domowego na osobę w 66 podregionach. Źródło: Diagnoza społeczna 2013.

Okazuje się też – o czym wspominaliśmy na początku – że korelacja ta zachodzi tylko w przypadku regionów wysoko rozwiniętych. Jeśli za kryterium podziału przyjąć PKB per capita w wysokości 30 000 zł, to powyżej tej granicy poziom kapitału społecznego wyjaśnia aż 43% zróżnicowania PKB w regionie, natomiast poniżej – zaledwie 1%.

Kapitał społeczny w 2013 a PKB na osobę 66 podregionów wg NUTS3 w 2010 r. w podziale na regiony lepiej i słabiej rozwinięte.
Kapitał społeczny w 2013 a PKB na osobę 66 podregionów wg NUTS3 w 2010 r. w podziale na regiony lepiej i słabiej rozwinięte. Źródło: Diagnoza społeczna 2013.

Podobnie prezentują się dane w skali międzynarodowej. Raport „Diagnoza społeczna 2013” za miarę kapitału społecznego przyjął tu poziom zaufania w latach 1999-2002 (za World Value Survey), a za miarę poziomu gospodarczego – PKB per capita w 2012 roku (a więc pokazano, jak kapitał społeczny w okresie T przekłada się na poziom gospodarczy w okresie T+10). Ponownie widać, że korelacja zachodzi wyłącznie w grupie krajów rozwiniętych.

Zaufanie interpersonalne w latach 1999/2002 a PKB na mieszkańca w USD w 2012 r. w przekroju krajów z dwóch grup o różnym poziomie rozwoju.
Zaufanie interpersonalne w latach 1999/2002 a PKB na mieszkańca w USD w 2012 r. w przekroju krajów z dwóch grup o różnym poziomie rozwoju. Źródło: Diagnoza społeczna 2013.

Kapitał społeczny a innowacyjność

Jednym z problemów, jakie podejmowała m.in. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, jest pytanie, dlaczego stosunkowo wysoki poziom kapitału ludzkiego w Polsce nie przekłada się na równie wysoką innowacyjność gospodarki, zwłaszcza na poziomie mikro. Odpowiedzią może być właśnie kapitał społeczny, a raczej jego niedostatek.

Jak wspomnieliśmy wcześniej, istotą kapitału społecznego – niezależnie od przyjętej definicji – jest wzajemne zaufanie członków określonej społeczności. Nan Lin w książce „Social Capital: Theory and Research” („Kapitał społeczny: teoria i badania”) przedstawił cztery wytłumaczenia, w jaki sposób kapitał społeczny poprawia rezultaty podejmowanych działań:

  • ułatwia przepływ informacji: pozwala na rozprzestrzenianie się informacji o istniejących innowacjach i wynikających z nich korzyściach lub możliwościach, a także skraca czas przepływu informacji;
  • pozwala wywierać wpływ na inne osoby: dotyczy to m.in. osób na wysokich stanowiskach; dobrym przykładem jest szef oddziału innowacyjnej firmy telekomunikacyjnej, który nieprzychylnie patrzy na pracowników korzystających służbowo z urządzeń konkurencji;
  • służy jako społeczne referencje: dużą rolę w rozprzestrzenianiu się innowacji stanowią nasi znajomi, idole lub rodzina; jeżeli w naszym otoczeniu dużą popularnością cieszy się np. nowy, innowacyjny model laptopa, istnieje większa szansa, że właśnie na niego zwrócimy uwagę, gdy będziemy rozważać zakup własnego sprzętu;
  • tworzy wzmocnienia: kapitał społeczny to również wsparcie społeczne, wspólne interesy i poczucie przynależności do tej samej grupy.

Okazuje się jednak, że największe znaczenie paradoksalnie mają tzw. słabe relacje, a więc sporadyczne, łączące osoby ze skrajnych środowisk (np. dalecy krewni, którzy widują się tylko przy okazji kolacji wigilijnej). Dzieje się tak, ponieważ to właśnie poprzez te relacje znacznie efektywniej odbywa się dyfuzja innowacji (działa tu wspomniana na początku tekstu funkcja pomostowa kapitału). Oczywiście liczy się wielkość sieci kontaktów (im więcej osób znamy, tym łatwiej o przepływ informacji, w tym również informacji o innowacjach), ale też ich różnorodność – zamykając się w jednym środowisku, skutecznie ograniczamy możliwość dotarcia do interesujących nas danych z innych obszarów życia.

I tu pojawia się kluczowy problem polskiego społeczeństwa. Z raportu „Diagnoza społeczna 2015” wynika, że zaledwie 16% Polaków w wieku 16 lat i więcej uważa, że większości ludzi można ufać. To ponad czterokrotnie mniej niż w Danii, Norwegii czy Finlandii. W to, że ludzie starają się służyć pomocą, wierzy tylko 13% rodaków. Ponieważ podstawą kapitału społecznego jest – jak już wspominaliśmy – wzajemne zaufanie, nic dziwnego, że osiągamy gorsze wyniki w dziedzinie innowacji niż kraje skandynawskie. Jak informuje raport PARP:

Brak zaufania przekłada się na niską zdolność do mobilizowania i wykorzystywania zasobów należących do innych osób. Dotyczy to przede wszystkim słabych więzi (…). Tym samym mniejsze jest też poczucie zobowiązania do pomocy i mniejsza kontrola społeczna.

A skoro mowa o słabych więziach, warto przytoczyć jeszcze jedną statystykę z „Diagnozy”. W 2015 roku przeciętny Polak w wieku 16 i więcej lat należał do 0,14 organizacji (co oznacza, że statystycznie na 7 Polaków aż 6 nie należało do żadnego klubu sportowego, koła zainteresowań, organizacji zawodowej, komitetu mieszkańców itd.). Pokazuje to wyraźnie, że innowacje nie mają jak się rozprzestrzeniać, ponieważ polskie społeczeństwo nie jest skłonne do poszerzania swojej sieci relacji.

Jak zbudować kapitał społeczny?

Dokumentem określającym proces budowy kapitału społecznego w Polsce jest Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego. Strategia opiera się na przekonaniu, że kapitał społeczny jest ważnym czynnikiem rozwoju kraju, wymagającym wzmocnienia. Podejmowane działania powinny przyczyniać się do wzrostu wzajemnego zaufania Polaków i sprzyjać poprawie zaufania do instytucji i organów państwa. Ważnym elementem inicjowanych zmian powinno być wzmacnianie gotowości Polaków do działania na rzecz dobra wspólnego. Obecna wersja SRKS, przyjęta uchwałą Rady Ministrów 26 marca 2013 r., obejmuje okres do 2020 r. Wyznaczyła ona cel główny – wzmocnienie udziału kapitału społecznego w rozwoju społeczno‐gospodarczym Polski – który będzie realizowany poprzez cztery cele szczegółowe:

  • kształtowanie postaw sprzyjających kooperacji, kreatywności oraz komunikacji; w ramach tego celu w 2014 r. uruchomiono głównie projekty pilotażowe, m.in. Projekt Centrum Praktyk Edukacyjnych;
  • poprawę mechanizmów partycypacji społecznej i wpływu obywateli na życie publiczne; w 2014 r. przyniósł wdrożenie kluczowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich 2014-2020 w nowej formule finansowej; udało się też zakończyć prace nad istotnym dla realizacji Strategii Programem Rozwoju Ekonomii Społecznej;
  • usprawnienie procesów komunikacji społecznej oraz wymiany wiedzy; realizacja tego celu postępuje dość wolno z racji dużej kompleksowości regulacji; dokonano jednak m.in. nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych;
  • rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego; w 2014 r. wdrożona została reforma szkolnictwa artystycznego, a także rozpoczęło się wdrażanie Krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na lata 2014-2017.

Wspominaliśmy już, że problemem Polski jest niski poziom kapitału społecznego. Do podobnych wniosków doszło również Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W raporcie dotyczącym SRKS sformułowało macierz SWOT, której wycinek (najważniejsze aspekty) prezentujemy niżej:

Analiza SWOT kapitału społecznego.
Analiza SWOT kapitału społecznego. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Choć zaprezentowany skrót macierzy nie pokazuje tego wyraźnie, widać, że wiele jest jeszcze do zrobienia, głównie w kontekście zacieśniania więzi między Polakami (co ponownie wynika z bardzo niskiego poziomu zaufania). Widać jednak i pozytywne trendy – wzrasta poziom kapitału intelektualnego, w tym ludzkiego, a także pęd do innowacji. Pomaga też proces integracji europejskiej, która znacznie zwiększa mobilność w sferze edukacji czy kultury.

Zwłaszcza obecnie, w epoce niemal nieograniczonego przepływu zasobów, dbanie o kapitał społeczny jest niezwykle istotne. Postępująca globalizacja znacząco ułatwia ten proces. Należy tylko umiejętnie skorzystać z dostępnych możliwości.

Podsumowanie

Rola kapitału społecznego jest nie do przecenienia. To dzięki niemu kraj może osiągać coraz wyższy poziom rozwoju, jednocześnie stale poprawiając warunki życiowe obywateli. Do tego potrzeba jednak nie tylko inicjatyw odgórnych – jak tworzenia kultury przedsiębiorczości i innowacyjności – ale również oddolnych. Przykład krajów skandynawskich pokazuje, że wzajemne zaufanie jest istotną podwaliną dobrobytu. Jeżeli jesteśmy zamknięci na inne grupy społeczne, nie jesteśmy w stanie efektywnie korzystać z nowych usług i produktów.

Polska ma w tej materii wiele do poprawy, jednak z opracowań Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, że istnieją przesłanki do budowy dobrze funkcjonującego kapitału społecznego w naszym kraju. Korzyści z podniesienia wiarygodności (nie tylko kontrahentów, ale i swojej) zauważają też polscy przedsiębiorcy, a nawet przeciętni obywatele. Każdy przecież chciałby żyć w społeczeństwie, w którym człowieka nie traktuje się jako potencjalnego oszusta. W skali gospodarki na pewno wszyscy możemy na tym zyskać.

Polski system edukacji – czy warto go zmieniać? Finansowe, prawne i administracyjne ramy polskiej oświaty

Jaka jest kondycja polskiej oświaty? Czy mamy do czynienia z niewydolnym, przestarzałym, zbiurokratyzowanym systemem, niedostosowanym do szybko zmieniającej się rzeczywistości? Czy też raczej z modelem, który całkiem dobrze sprawdza się w praktyce i wymaga jedynie niewielkich poprawek? W cyklu artykułów poświęconych polskiej edukacji zamierzamy wziąć pod lupę różne aspekty dotychczas obowiązującego systemu szkolnictwa i zbadać efektywność poszczególnych rozwiązań.

Poziom polskiej oświaty od lat jest przedmiotem wielu kontrowersji. Swoimi opiniami na temat polskiej szkoły dzielą się politycy, rodzice, uczniowie, wreszcie sami pedagodzy – przy czym mamy do czynienia z olbrzymią polaryzacją stanowisk. Obok wypowiedzi niezwykle krytycznych, wieszczących edukacyjną zapaść Polski, pojawiają się głosy bardziej wyważone, podkreślające zalety polskiego szkolnictwa. Przedmiotem dyskusji są tak rozmaite zagadnienia, jak poziom nauczania, zarobki nauczycieli, treści kształcenia, wady i zalety nauki w gimnazjum, sposób zarządzania oświatą czy obowiązek szkolny sześciolatków. Już choćby ta pobieżnie sporządzona lista dowodzi, jak wiele elementów polskiej oświaty budzi zastrzeżenia i powinno stać się przedmiotem publicznej debaty.

Zaczynamy od problematyki, o której większość Polaków ma mgliste pojęcie – czyli od prawnych, finansowych i administracyjnych ram polskiego szkolnictwa. Polskie placówki oświatowe nie działają w próżni – podlegają wielu zewnętrznym uwarunkowaniom, które w istotny sposób przekładają się na pracę szkoły i pośrednio wpływają na jakość kształcenia.

Reformy, reformy i… kolejne reformy

Prawdopodobnie trudno byłoby wskazać inny obszar życia społecznego (może poza prawem podatkowym), który byłby reformowany tak często jak szkolnictwo. Polityka oświatowa państwa podlega nieustannym zmianom, a placówki szkolne pracują w warunkach dalekich od stabilności.

W ciągu ostatnich 25 lat polska szkoła przeżyła kilka radykalnych reform (w tym jedną rozpoczętą, lecz niezrealizowaną z przyczyn politycznych). Do najważniejszych przemian, kształtujących obecny system oświatowy, należy zaliczyć:

  1. Pojawienie się w systemie edukacji szkół niepublicznych (uprawomocnione ustawą z 1991 r.).
  2. Gruntowną przebudowę systemu oświaty (tzw. reformę Buzka z 1999 r.), która przyniosła:
    • przekształcenie dwustopniowego systemu edukacji w strukturę trzystopniową poprzez wprowadzenie nowego typu szkoły – gimnazjum. Jednocześnie ośmioletnia szkoła podstawowa została skrócona do lat sześciu, a naukę w liceum zredukowano z czterech lat do trzech. Nowy model edukacji (6 + 3 + 3) miał wydłużyć o rok kształcenie obowiązkowe młodzieży i przyczynić się do wyrównania szans edukacyjnych dzieci z zaniedbanych cywilizacyjnie i ekonomicznie środowisk;
    • wprowadzenie obowiązkowych egzaminów zewnętrznych kończących poszczególne etapy nauki. W zamierzeniu pomysłodawców jednolite, przygotowane przez Centralną Komisję Egzaminacyjną sprawdziany (test dla szóstoklasistów, egzamin gimnazjalny, oparta o nowe zasady matura) – miały umożliwić obiektywną ocenę pracy poszczególnych placówek oświatowych i motywować szkoły do poprawy jakości kształcenia. Nowy system egzaminacyjny – razem ze wspólną dla wszystkich jednostek oświatowych podstawą programową – miał również przeciwdziałać różnicowaniu się szkół na lepsze i gorsze;
    • ponadto jednolitość egzaminów (i idąca za nimi porównywalność wyników) stała się podstawą do rezygnacji z egzaminów wstępnych na studia. Szkoły wyższe zostały zobowiązane do posługiwania się przy rekrutacji wynikami z nowej matury – wcześniej przyjęcie na studia odbywało się na podstawie konkursu świadectw oraz wewnętrznych egzaminów przygotowanych przez daną uczelnię.

Decentralizacja oświaty

Chyba najistotniejszym elementem reformy Buzka była decentralizacja oświaty publicznej. Na mocy wprowadzanej równolegle reformy administracyjnej przekazano prowadzenie szkół samorządom lokalnym. Zdecydowano wówczas, że powiaty będą prowadzić szkoły ponadgimnazjalne, natomiast gminy – szkoły podstawowe i gimnazja.

Celem decentralizacji oświaty było ograniczenie liczby i rodzaju decyzji podejmowanych na poziomie centralnym (ministerialnym) na rzecz zwiększenia roli samorządu i dyrektorów szkół. Decentralizacji miało towarzyszyć uspołecznienie oświaty, polegające na przekazaniu kompetencji decyzyjnych społeczności lokalnej, przede wszystkim rodzicom i mieszkańcom danego regionu (np. obywatele mieli współdecydować, czy daną szkołę należy zlikwidować, czy utrzymać, mogli zażądać od władz samorządowych odwołania nieudolnego dyrektora itp.). Efektem zmian miała być większa autonomia szkoły i poprawa jakości kształcenia.

Reforma z 1999 r. objęła swym zasięgiem praktycznie całość systemu, przy czym większość zmian weszła w życie jednocześnie. W ich wyniku szkołę państwową zastąpiła szkoła samorządowa, funkcjonująca na nowych zasadach.

Zmiany w systemie oświaty.
Różnice w systemie oświaty między 1989 r. a 2016 r. Źródło: opracowanie własne

Spór o sześciolatki

Kolejną systemową zmianą polskiego modelu oświaty było wprowadzenie obowiązku szkolnego dla sześciolatków. Stopniowe obniżanie wieku obowiązku szkolnego z siedmiu do sześciu lat rozpoczęto w 2009 r., jednak dopiero w 2014 r. – za rządów minister edukacji z ramienia PO Joanny Kluzik-Rostkowskiej – do I klasy szkoły podstawowej obowiązkowo poszedł cały rocznik dzieci sześcioletnich. Wprowadzono również nową podstawę programową kształcenia ogólnego i wychowania przedszkolnego oraz dostosowano program nauczania klasy pierwszej do poziomu rozwoju intelektualnego sześciolatków. Wiele szkół rozpoczęło prace modernizacyjne, które miały przystosować istniejącą infrastrukturę do przyjęcia małych uczniów.

Życie tej reformy było jednak wyjątkowo krótkie – już rok później, po dojściu PiS do władzy, nastąpiła kolejna zmiana ustawy o oświacie. W grudniu 2015 sejm zniósł obowiązek szkolny dla sześciolatków. Rezygnacji z reformy towarzyszyła kolejna zmiana podstaw programowych oraz ponownie zmiany organizacyjne w działalności szkół podstawowych oraz przedszkoli.

Niedługo czeka nas kolejna systemowa reforma, przeprowadzona pod auspicjami PiS-u. Zapowiadane przez partię rządzącą zmiany – przede wszystkim likwidacja gimnazjów – oznaczają powrót do modelu edukacji sprzed reformy Buzka. Już teraz środowisko nauczycielskie sygnalizuje, iż wiele proponowanych przez PiS rozwiązań nie jest odpowiednio przygotowanych. Obawa, że wdrażaniu zmian będzie towarzyszył organizacyjny i merytorycznych chaos jest – w świetle wcześniejszych doświadczeń –  jak najbardziej uzasadniona.

Nieustanne korekty

Myliłby się jednak ten, kto by sądził, że w przerwie pomiędzy „dużymi” reformami polskie szkoły działały w spokojnym, stabilnym otoczeniu. Niezależnie od przekształceń systemowych niemal co roku wychodziły nowelizacje ustaw okołooświatowych i liczne ministerialne rozporządzenia. Aby unaocznić skalę tego zjawiska, warto posłużyć się przykładami:

  • w latach 1991 – 2016 ustawa o systemie oświaty doczekała się aż 36 nowelizacji (bywało, że w niektórych latach pojawiały się nawet dwie lub trzy nowele rocznie). Nieco rzadziej wprowadzano zmiany w Karcie Nauczyciela i ustawach okołooświatowych, np. o systemie informacji oświatowej lub dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednak i tu dynamika zmian była duża;
  • tylko w roku szkolnym 2016/2017 dyrektorzy szkół musieli uwzględnić 11 nowych przepisów, z których wiele miało istotny wpływ na funkcjonowanie placówek, prowadzenie dokumentacji wewnątrzszkolnej oraz pracę samych nauczycieli. Rok wcześniej weszło w życie „zaledwie” 5 rozporządzeń, w tym jedno o charakterze systemowym (przepis zobowiązywał szkoły do zatrudniania specjalistów i asystentów wspierających nauczycieli w klasach I-III). Taka sytuacja powtarza się co roku. Szkołę zalewa potop wytycznych, zaleceń i dyrektyw, do których dyrektorzy szkół i nauczyciele nieustannie muszą się dostosować.
Liczba aktów wpływających i zmieniających Ustawę o systemie oświaty w latach 1992-2016.
Liczba aktów wpływających i zmieniających Ustawę o systemie oświaty w latach 1992-2016. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Internetowego Systemu Aktów Prawnych.

Ile opcji politycznych, tyle pomysłów na szkołę

To nagminne poprawianie i modyfikowanie systemu jest między innymi pokłosiem licznych zmian na stanowisku ministra edukacji. W latach 1989-2016 funkcję tę pełniło 19 osób reprezentujących różne opcje polityczne, a jeden minister nadzorował resort przeciętnie półtora roku.

Wraz ze zmianą ministra zmieniały się koncepcje, priorytety i pomysły na szkołę. W efekcie wiele elementów reformy Buzka bardzo szybko zostało poddanych korektom wypaczającym sens wprowadzonych innowacji – przykładem może być np. rozporządzenie min. Krystyny Łybackiej (SLD), która zaledwie dwa lata po wprowadzeniu reformy wydała zgodę na łączenie szkół podstawowych i gimnazjów, mimo iż w założeniu miały być to odrębnie funkcjonujące placówki.

Notoryczne, a przy tym wybiórcze „poprawianie” systemu oświaty trudno uznać za zjawisko pozytywne. Stałe dopasowywanie modelu szkolnictwa do możliwości finansowych państwa oraz życzeń i nacisków różnych podmiotów społecznych sprawiło, że wiele wprowadzonych w 1999 r. rozwiązań nie przyniosło zamierzonych skutków.

Nasza edukacja składa się z wielu luźno powiązanych ze sobą pomysłów, które zmieniają się w zależności od tego, kto akurat rządzi

– podsumowuje zmiany w szkolnictwie Hubert Guzera z Forum Obywatelskiego Rozwoju

Szkoły pod nadzorem lokalnych samorządów

Jednak dyrektorzy placówek oświatowych muszą się liczyć nie tylko z coraz to nowymi przepisami, taśmowo produkowanymi przez ministerialnych urzędników. Na codzienne funkcjonowanie szkoły duży wpływ mają także decyzje samorządowców, którzy dzięki reformie Buzka stali się odpowiedzialni za zarządzanie oświatą. Warto przypomnieć, że w gestii władz lokalnych leżą tak kluczowe kwestie, jak:

  • przeprowadzanie remontów obiektów szkolnych oraz wyposażenie ich w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania;
  • zaplanowanie wydatków na wynagrodzenia dla pracowników;
  • zatwierdzanie rocznych planów finansowych oraz tzw. arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli, uwzględniających liczbę oddziałów, liczebność klas i ich sprofilowanie;
  • zapewnienie uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej;
  • likwidowanie lub przekazanie prowadzenia szkoły podmiotom niepublicznym.

Jak więc widać, samorządy zyskały szerokie uprawnienia, umożliwiające im aktywną politykę oświatową. Takie też było założenie twórców reformy z 1999 r., władze lokalne – wspólnie z lokalnym nadzorem pedagogicznym (kuratorem i dyrektorami placówek szkolnych) – miały rozpoznać i zaspokoić edukacyjne potrzeby mieszkańców danego rejonu oraz elastycznie dostosowywać ofertę oświatową do zmieniających się warunków zewnętrznych, np. demograficznych.

Aby umożliwić samorządom realizację tych zadań, ustawodawcy wprowadzili nowy mechanizm finansowania oświaty. Zakładał on, iż szkoły będą utrzymywane zarówno z środków przekazanych przez państwo, jak i z budżetu lokalnych samorządów.

Finansowanie szkoły – temat bolesny i skomplikowany

Państwo scedowało na samorządowców odpowiedzialność za prowadzenie placówek szkolnych, jednocześnie zmieniając zasady ich subsydiowania. Obecnie większość wydatków na szkolnictwo pokrywa subwencja oświatowa, czyli środki przekazywane samorządom z budżetu państwa.

Subwencja oświatowa

Ta forma finansowania oświaty budzi najwięcej kontrowersji, warto więc scharakteryzować ją nieco dokładniej.

Zasada I: O wykorzystaniu subwencji decydują samorządy

System subwencyjnego zasilania gmin, powiatów i województw reguluje Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według ustawy każda gmina otrzymuje z budżetu państwa subwencję ogólną, przy czym dofinansowanie składa się z trzech części, a jedną z nich jest tzw. subwencja oświatowa.

Istotne jest to, że środki transferowane w ramach subwencji oświatowej mogą – ale nie muszą – zostać wykorzystane do realizacji zadań związanych ze szkolnictwem. Samorządy samodzielnie decydują, jaką kwotę chcą przeznaczyć w danym roku na edukację. Oznacza to, że władze gminy lub powiatu mogą na utrzymanie szkół wydatkować jedynie część środków (z pozostałej części finansując inne bieżące wydatki) lub też przeznaczyć subwencję w całości na oświatę (dokładając przy okazji własne środki).

Tak szerokie uprawnienia samorządów mają swoje wady i zalety. Z jednej strony umożliwiają lokalnym władzom elastyczne zarządzanie budżetem, z drugiej – są przyczyną dużych rozwarstwień w poziomie szkół działających w różnych regionach. Tam, gdzie samorządy traktują edukację dzieci jako inwestycję w przyszłość, oferta nauczania stoi na wysokim poziomie. Jednak w ośrodkach, w których lokalne władze oszczędzają na oświacie, jakość kształcenia jest wyraźnie niższa.

Zasada II: Pieniądze idą za uczniem

Podział subwencji pomiędzy JST jest przeprowadzany według specjalnego algorytmu, którego postać jest regulowana rozporządzeniami Ministerstwa Edukacji Narodowej. Algorytm ma zapewnić sprawiedliwy podział środków. Podstawą wyliczeń jest tzw. finansowy standard A, który zależy przede wszystkim od tzw. przeliczeniowej liczby uczniów, wyznaczanej z uwzględnieniem ponad 40 różnych kryteriów względnych, zwanych wagami. Te dodatkowe przeliczniki mają na celu przybliżenie rzeczywistych kosztów wydatkowanych na kształcenie różnych grup uczniów (np. uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi wymagają większych nakładów niż pozostała część młodzieży szkolnej, droższe jest również utrzymanie sprofilowanych placówek szkolnych, np. zawodowych czy artystycznych). Nie do końca jednak spełniają swoją rolę, zwłaszcza w mniejszych gminach i powiatach, w których subwencja oświatowa jest zbyt mała w stosunku do wydatków na oświatę.

Pozostałe środki

Innym źródłem subsydiowania oświaty są dotacje celowe – czyli środki pieniężne otrzymywane z budżetu państwa i przeznaczone na sfinansowanie konkretnego przedsięwzięcia, np. na zakup wyprawki szkolnej lub wypoczynek wakacyjny dzieci.

Subwencja oświatowa i dotacje celowe nie są jedynym źródłem finansowania szkolnictwa. Trybunał Konstytucyjny w 2006 r. potwierdził, że subwencja nie musi pokrywać 100% wydatków oświatowych w danej gminie lub powiecie oraz że samorząd terytorialny powinien w tych wydatkach partycypować. Władze lokalne są więc zachęcane do ponoszenia dodatkowych wydatków na edukację ze swoich dochodów własnych. Nie jest to jednak obligatoryjny wymóg – samorząd nie musi dokładać się do edukacji.

Wydatki publiczne na oświatę jako procent PKB.
Wydatki publiczne na oświatę jako procent PKB. Źródło: GUS, Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2015/2016

Niezaplanowane skutki decentralizacji

Jest faktem, iż decentralizacja oświaty przyniosła wiele pozytywnych skutków – pozwoliła m.in. na zmodernizowanie wiejskich placówek oświatowych, zmniejszenie kosztów prowadzenia szkół, znacznie bardziej racjonalną alokację środków budżetowych. Jednak w praktyce niektóre konsekwencje decentralizacji okazały się wybitnie niekorzystne.

Jedni dofinansowują, inni zamykają

Wydatki na oświatę i wychowanie powinny być priorytetem dla gmin i powiatów. W wielu miejscowościach tak właśnie się dzieje, a lokalne władze dokładają wszelkich starań, aby doinwestować działające na ich terenie szkoły i zaspokoić potrzeby edukacyjne na swoim terenie. Jednak mniej zamożne gminy oraz powiaty traktują wydatki na oświatę jako poważną wyrwę w swoim budżecie.

Niektóre samorządy pozbywają się niechcianych wydatków, przekształcając szkoły w placówki niepubliczne (ponieważ nie obowiązuje w nich Karta Nauczyciela, więc samorządy oszczędzają na płacach dla personelu). Jeszcze inne ograniczają inwestycje oświatowe – np. mimo dużego zapotrzebowania nie otwierają przedszkoli czy szkół zawodowych ze względu na wysokie koszty ich utrzymania. Inne ratują się zwiększaniem liczby uczniów w klasie i zwolnieniami nauczycieli bądź też likwidują „nierentowne” placówki szkolne (zjawisko to dotyczy zwłaszcza małych miejscowości).

Niż demograficzny w połączeniu z brakiem środków doprowadził do zniknięcia wielu szkół podstawowych oraz przedszkoli. Zjawisko to było widoczne zwłaszcza w pierwszych latach po wprowadzeniu reformy. Warto dodać, że w przeważającej części przypadków nie były to inicjatywy oddolne, najczęściej decyzję o likwidacji szkoły podejmował wójt czy burmistrz, ignorując przy tym opinię lokalnej społeczności.

W latach 1999-2015 r. sieć placówek szkolnych prowadzonych przez samorządy gminne zmieniła się następująco:

  • przedszkola – liczba zmalała o 1229 jednostki,
  • szkoły podstawowe – liczba zmalała o 5511,
  • gimnazja – liczba wzrosła o 573 placówki.
Liczba szkół prowadzonych przez samorządy gminne w latach 1999-2015. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS

Połowiczna autonomia

Zgodnie z założeniami reformy z 1999 r. szkoły miały uzyskać większą autonomię – władze centralne przekazały dyrektorom placówek oświatowych wiele uprawnień decyzyjnych, jednocześnie wprowadzając mechanizmy rozliczania z powierzonych im zadań.

Kolejne lata ujawniły jednak, iż autonomia szkoły sprowadza się wyłącznie do kwestii związanych z jakością kształcenia. Sprawy organizacyjne oraz budżetowe pozostały w gestii samorządów, a wpływ dyrektorów szkół na wiele istotnych obszarów funkcjonowania placówek nadal pozostał ograniczony. Jak wynika z analizy przygotowanej na zlecenie Ośrodka Rozwoju Edukacji przez niezależnego eksperta Szymona Więsława:

  • dyrektor szkoły nie może samodzielnie podejmować decyzji budżetowych nawet w zakresie niewielkich kwot wynoszących kilka, kilkanaście tysięcy zł, a jeśli w trakcie roku szkolnego chce dokonać zmian w budżecie, musi uzyskać akceptację samorządu;
  • w ograniczonym stopniu odpowiada za stan materialny budynków (50% dyrektorów nie ma wpływu na remonty);
  • musi uwzględnić wytyczne organu prowadzącego w kluczowych kwestiach organizacyjnych, takich jak liczba klas i ich liczebność, nie może sam decydować o etatach itp.

Zdaniem znacznej części środowiska nauczycielskiego doszło do zbyt dużego uzależnienia szkół od organu prowadzącego. Co prawda, dyrektor ma pełną autonomię w zakresie decyzji personalnych dotyczących zatrudniania nauczycieli, jednak tylko w ramach zatwierdzonego przez samorząd arkusza organizacyjnego. Dyrektor może też zaproponować plan finansowy szkoły na kolejny rok budżetowy, niemniej ostateczne ustalenia należą do władz lokalnych. Także decyzje o sieci szkół, w tym o tworzeniu, łączeniu, przekształcaniu i zamykaniu placówek są wyłączną kompetencją samorządów.

Polski dyrektor nadal jest jedynie kierownikiem o ograniczonej odpowiedzialności – wszystkie decyzje strategiczne oraz decyzje z konsekwencjami finansowymi podejmowane są przez samorządy

– twierdzi Szymon Więsław, dyrektor ds. programowych Instytutu Badań w Oświacie

Czas na podsumowanie

O ile w zakresie nauczania placówki oświatowe uzyskały faktyczną niezależność (szkoły mogą tworzyć własne systemy oceniania, nauczyciele sami wybierają podręczniki, programy nauczania i sposoby przekazywania wiedzy), o tyle w sprawach organizacyjnych oraz finansowych szkoły zostały silnie uzależnione od decyzji organu prowadzącego.

Kolejnym gorsetem ograniczającym autonomię szkół są przepisy regulujące absolutnie wszystkie obszary działalności placówek oświatowych, począwszy od drobnostek w rodzaju nowego wzoru legitymacji szkolnej czy zasad dokumentowania pracy świetlicy po wprowadzanie zmian programowych w treściach nauczania.

Przy czym trudno oprzeć się wrażeniu, że zmiany w prawie oświatowym są wprowadzane ad hoc i w sposób mało przemyślany. Trudno też ocenić skutki poszczególnych posunięć, skoro są one nieustannie poddawane korekcie, a ich ewaluację przeprowadza się wybiórczo i pobieżnie (lub też nie przeprowadza się jej wcale).

Czego potrzebuje polska szkoła?

Polskiej szkole potrzebny jest spokój oraz rozwaga w podejmowaniu decyzji. Tymczasem mamy do czynienia z systemem, który jest nieustannie poprawiany i modyfikowany, przy czym kolejne korekty z reguły nie są poprzedzone konstruktywnym dialogiem ze środowiskiem nauczycielskim.

Mimo iż celem reformy z 1999 r. było zbudowanie stabilnego systemu oświaty, biurokratyzacja, ideologizacja i nadprodukcja przepisów nadal pozostają zmorą polskiego szkolnictwa.

Jak sądzicie, czy da zbudować się spójną strategię rozwoju polskiej szkoły i kto powinien być odpowiedzialny za jej realizację?

Partie polityczne. Czym są, jakie pełnią funkcje i skąd pobierają środki?

Współcześnie trudno sobie wyobrazić wielką politykę bez partii. Prawicowe i lewicowe, konserwatywne i postępowe, socjalistyczne i liberalne gospodarczo – wszystkie mają jeden cel: dojście do władzy. W dążeniu do niego gotowe są walczyć o poparcie wszelkimi sposobami, często budząc przy tym skrajne emocje. To wiemy wszyscy. Czy zdajemy sobie jednak sprawę, czym cechują się partie polityczne i jakie pełnią funkcje?

W warunkach demokratycznych zdobycie władzy w państwie jest praktycznie niemożliwe bez aktywnego członkostwa w partii. Potwierdza to praktyka – choć we współczesnych demokracjach spotkać można polityków niezrzeszonych, to stanowią oni mniejszość.

Z punktu widzenia wyborcy podział na partie polityczne jest o tyle istotny, że wskazuje na pewną jedność światopoglądową jej członków. Łatwiej jest bowiem oddać głos na organizację posiadającą pewien rdzeń ideowy, niż zapoznawać się z poglądami każdego kandydata z osobna. Z perspektywy polityków – współpraca z osobami o zbliżonych poglądach pozytywnie wpływa na skuteczność i zwiększa „siłę przebicia”.

Nie dziwi zatem fakt, że działania partii mają współcześnie niebagatelny wpływ na bieg wydarzeń. Wiele z nich działa już tak długo, że na dobre wpisały się w polityczny krajobraz świata.

Zacznijmy jednak od początku: czym jest partia?

Co to jest partia polityczna?

Partią polityczną nazywamy taką organizację, której celem jest zdobycie i utrzymanie władzy państwowej samodzielnie lub, w przypadku braku zdolności do samodzielnego jej sprawowania, w koalicji. Władza jest potrzebna partiom do realizacji postulatów i interesów określonych grup społecznych.

Tę definicję uzupełnia ustawa o partiach politycznych z dnia 27 czerwca 1997 roku. Wskazuje ona na takie cechy jak nazwa oraz czynny udział w życiu publicznym. Zasady działania partii powinien wyznaczać statut uchwalony demokratycznie przez jej członków bądź wybranych przez nich przedstawicieli.

Cechy partii politycznych.
Cechy partii politycznych.
Źródło: opracowanie własne na podstawie prawo.wiedza.diaboli.pl.

Partia polityczna a komitet wyborczy

W mowie potocznej często wymiennie posługujemy się pojęciami „partia” i „komitet wyborczy”. Warto mieć na uwadze, że nie są one tożsame. Komitet wyborczy tworzy na potrzeby wyborów grupa osób zaangażowanych w działanie na rzecz uzyskania jak najlepszego wyniku. Choć komitety wyborcze są zgłaszane najczęściej przez partie, to tworzą one osobne byty.

Komitet wyborczy oprócz partii mogą założyć sami wyborcy lub stowarzyszenia, jak w przypadku ruchu Kukiz’15. Należy jednak pamiętać, że w myśl przepisów takim organizacjom nie przysługują subwencje z budżetu państwa, niezależnie od uzyskanego w wyborach poparcia.

Partia polityczna a klub parlamentarny

Problematyczne bywa także rozróżnienie pojęć „partia” i „klub”. Jaka jest różnica?

Klub parlamentarny mogą utworzyć wyłącznie posłowie (co najmniej 15) i senatorowie (co najmniej 7). Innymi słowy: do klubu należą ci członkowie partii, którzy aktualnie zasiadają w parlamencie. „Klub” jest zatem znacznie węższym pojęciem, niż „partia”.

Jakie funkcje pełnią partie polityczne?

Szczególnie interesujące w kwestii przedstawienia, czym są partie polityczne, jest wyznaczenie ich funkcji w życiu społecznym.

Po pierwsze, partie kształtują potencjalne elity rządzące. Oznacza to, że jej członkowie, przy okazji codziennej pracy w ramach organizacji, zdobywają wiedzę i doświadczenie potrzebne do skutecznego sprawowania władzy w przyszłości.

W świetle wydarzeń politycznych w naszym kraju na przestrzeni ostatnich lat można mieć uzasadnione wątpliwości, czy to dobrze, aby młodzi czerpali wzorce od obecnych polityków.

Po drugie, tworzą one programy polityczne, które potencjalnie mogą stać się obowiązującym w państwie kierunkiem polityki. W ten sposób partie dostosowują teoretyczne założenia doktryny do aktualnych warunków społeczno-gospodarczych.

Po trzecie, poprzez swoją działalność medialną partie stały się istotnym elementem debaty publicznej. To one w dużej mierze decydują, jakie tematy są aktualnie omawiane. Wspólnie ze środkami masowego przekazu partie mają istotny wpływ na kształtowanie opinii społecznej.

Po czwarte, partie są ogniwem pośredniczącym między instytucjami państwa a społeczeństwem. W założeniu partie powinny realizować interes społeczny na szczeblu administracji państwowej.

Najważniejsze funkcje partii politycznych.
Najważniejsze funkcje partii politycznych.
Źródło: opracowanie własne na podstawie prawo.wiedza.diaboli.pl.

Po co powstały?

Partie (we współczesnym rozumieniu tego słowa) rozwinęły się w Europie w XIX wieku. Za najstarszą partię na świecie uważa się wciąż istniejącą brytyjską Partię Konserwatywną, która wykształciła się w 1832 roku ze stronnictwa Torysów.

Przyczyną powstawania partii w tamtym okresie była przede wszystkim postępująca demokratyzacja społeczeństw. Coraz więcej grup społecznych zyskiwało prawa wyborcze, przez co konieczne było powstawanie partii, które mogłyby reprezentować ich interesy. Tak powstały pierwsze partie masowe – domaganie się przez robotników swoich praw spowodowało narodziny ruchu socjaldemokratycznego. Równolegle powstawały partie chadeckie, liberalne, konserwatywne i komunistyczne. Na ziemiach polskich o prawa robotników upominała się Polska Partia Socjalistyczna (PPS), a o interes chłopów – Stronnictwo Ludowe.

Programy współczesnych partii masowych są niezwykle rozbudowane. W odróżnieniu od socjaldemokratycznych i chłopskich partii XIX-wiecznych zazwyczaj nie skupiają się one na reprezentowaniu konkretnej grupy społecznej. Ich celem jest jak największa uniwersalność, by dotrzeć ze swoimi postulatami do większej liczby wyborców. Najczęściej dotyczą one zarówno kwestii natury światopoglądowej, jak i społeczno-gospodarczej, nie dyskryminując żadnej z nich.

Pomimo różnic między pierwszymi partiami a tymi, które działają współcześnie, jedno pozostaje niezmienne: partia ma przede wszystkim reprezentować jeśli nie grupę społeczną, to przynajmniej określony zbiór idei. Ten cel jest (czy może raczej: powinien być) głównym czynnikiem integrującym jej członków – przynależność do partii określa ich pod względem wyznawanego systemu wartości.

Struktura organizacyjna

Wspomniana wcześniej ustawa o partiach politycznych wprowadza dość dużą dowolność w kwestii organizacji struktur wewnętrznych. Warunek nadrzędny zawarty jest w artykule 8:

Partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów.

Oprócz tego wprowadzono zakaz posiadania jednostek organizacyjnych w zakładach pracy. Partia może zatem tworzyć dowolną strukturę wewnętrzną, byle sposób podejmowania decyzji i wyboru członków poszczególnych organów był jawny i demokratyczny.

Na czele polskich partii stoi prezes (przewodniczący). Zazwyczaj partie wyznaczają też wiceprzewodniczących, sekretarza generalnego (krajowego), zarząd, skarbnika, rzecznika prasowego oraz szefów lokalnych oddziałów. Partie posiadające reprezentacje w parlamencie wybierają też z grona posłów przewodniczącego klubu.

Jak zarejestrować partię polityczną?

Aby zarejestrować partię należy złożyć wniosek o jej wpisanie do ewidencji partii politycznych prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Już na tym etapie należy wskazać:

  • nazwę partii (oraz jej skrót),
  • adres siedziby,
  • nazwiska i adresy osób uprawnionych do reprezentowania partii.

Do tego wymagane jest:

  • przedstawienie statutu,
  • zebranie tysiąca podpisów pełnoletnich obywateli polskich popierających zgłoszenie.

Do wniosku można dołączyć także symbol graficzny stanowiący logo ugrupowania.

Jeśli wszystkie wymogi formalne zostaną spełnione, sąd niezwłocznie umieszcza partię w rejestrze. Musi mieć przy tym pewność, że jej postulaty nie odwołują się do żadnej ze zbrodniczych ideologii. Odpis z ewidencji jest dokumentem koniecznym do uczestnictwa partii w wyborach.

Mimo szeregu koniecznych do spełnienia formalności w Polsce udało się zarejestrować tak „egzotyczne” partie jak Polska Partia Przyjaciół Piwa, Sztandar Matki Boskiej Licheńskiej Bolesnej Królowej Polski czy Partia Czubków Polskich. Tej pierwszej udało się nawet wprowadzić kilku posłów do Sejmu I kadencji, m.in. Janusza Rewińskiego i Krzysztofa Ibisza.

Jak wstąpić w szeregi partii?

Samo wstąpienie do już istniejącej partii jest zdecydowanie mniej skomplikowane niż jej założenie. Podstawowe warunki, które trzeba spełnić to polskie obywatelstwo i pełnoletność, przy czym ten drugi warunek nie dotyczy rzecz jasna członkostwa w sekcji młodzieżowej.

Procedura w przypadku większości dużych partii jest w gruncie rzeczy podobna – wystarczy podpisać deklarację członkowską, w której ochotnik oświadcza, iż podziela deklarowane przez partię postulaty i cele. Należy też zadeklarować, iż nie należy się do organizacji, której interesy są sprzeczne z interesem partii. Partie czasem odmawiają też członkostwa osobom wcześniej karanym lub takim, które w przeszłości aktywnie wspierały inne ugrupowanie. Z podpisaną deklaracją należy udać się do miejscowego oddziału.

Ostatnim warunkiem jest opłacanie składek członkowskich, których wysokość ma w większości przypadków charakter raczej symboliczny. Najczęściej wynoszą one po kilka złotych miesięcznie od „szeregowych” członków.

Skąd partie mają środki?

Do skutecznej działalności partii politycznych, nie tylko w okresie kampanii wyborczej, potrzebne są rzecz jasna niemałe środki finansowe. Koszty generują m.in. opłaty związane z wynajmem lokali oraz produkcja materiałów promujących ugrupowanie.

Polskie partie pozyskują pieniądze z trzech źródeł:

  1. Majątek własny: obrót obligacjami, oprocentowanie środków na lokatach bankowych oraz działalność polegająca na drobnej sprzedaży towarów i drobnych usług przy wykorzystaniu własnego sprzętu biurowego (np. egzemplarzy statutu i wydawnictw popularyzujących działalność partii). Co istotne, wspomniana sprzedaż nie uchodzi w świetle polskiego prawa za działalność gospodarczą, której prowadzenie jest w przypadku partii politycznych zabronione.
  2. Dochody od osób fizycznych, a więc składki członkowskie, spadki i darowizny. Przyjmowanie dobrowolnych wpłat jest jednak dodatkowo uregulowane i obwarowane licznymi ograniczeniami.
  3. Subwencje z budżetu państwa. Tego źródła finansowania dotyczy największy spór. Roczne subwencje przysługują tym partiom, które w wyborach parlamentarnych osiągnęły w skali kraju próg 3% (w przypadku partii startujących samodzielnie) lub 6% (w przypadku koalicji) głosów. W budżecie na rok 2016 na finansowanie partii zarezerwowano blisko 140 milionów złotych.

Do tematu finansowania partii z budżetu jeszcze wrócimy.


W następnym artykule z cyklu przedstawimy specyfikę podziału na lewicę i prawicę oraz wskażemy alternatywne sposoby umiejscowienia partii na scenie politycznej.

Finlandia – informacyjne państwo dobrobytu

W jaki sposób pięciomilionowa Finlandia, której ¾ powierzchni zajmują lasy, a temperatury sięgają -50 stopni Celsjusza, mogła stać się jedną z najbogatszych gospodarek Europy? Ten mroźny kraj obrał zupełnie inną ścieżkę niż jego skandynawscy sąsiedzi – Norwegia i Szwecja. Przedstawiamy fińską drogę do dobrobytu.

Finlandia, podobnie jak Norwegia, poważnie odczuła skutki drugiej wojny światowej. Konflikt doprowadził do śmierci 100 tysięcy obywateli oraz emigracji kolejnych 400 tysięcy, utraty Karelii (wraz z Wyborgiem, drugim największym miastem kraju) i konieczności poniesienia reparacji wojennych w wysokości 300 mld dolarów (co w przełożeniu na jednego mieszkańca było kwotą półtora raza większą niż nałożoną na Niemcy w traktacie wersalskim).

Kraj znalazł się również pod kontrolą ZSRR, a po rozpadzie tego ostatniego – wpadł w poważny kryzys gospodarczy (w latach 1990-1993 PKB Finlandii spadło aż o 13%, a bezrobocie wzrosło z 3,5% do 17%). Aby nie podzielić losu byłych republik radzieckich należało więc szybko opracować plan gruntownych zmian.

Budowa społeczeństwa informacyjnego

Koncepcja społeczeństwa informacyjnego sięga lat 60. ubiegłego stulecia. Termin, wprowadzony przez japońskiego antropologa Tadao Umesao, został następnie rozwinięty przez jego rodaka Kenichiego Koyamę w rozprawie „Wprowadzenie do teorii informacji”. Społeczeństwo informacyjne (zwane czasem społeczeństwem sieci) to takie, które znalazło zastosowanie rozwiniętych technologicznie środków przetwarzania informacji i komunikowania się dla stworzenia podstawy dochodu narodowego, dzięki czemu dostarcza źródła utrzymania większości społeczeństwa (T. Goban-Klas, P. Sienkiewicz, „Społeczeństwo informacyjne: Szanse, zagrożenia, wyzwania”, Kraków 1999).

Choć pojęcie to zostało ukute w Japonii, a więc blisko 8 000 kilometrów od Finlandii, państwo położone między Szwecją a Rosją oparło na nim swoją drogę do dobrobytu. Początków budowy społeczeństwa informacyjnego w Finlandii można doszukiwać się w 1992 roku (choć niektórzy autorzy wskazują nawet rok 1972), gdy w oparciu o współpracę z OECD przeprowadzono analizę stanu państwa i na jej podstawie zbudowano model łączący tę ideę z typową dla krajów skandynawskich teorią państwa dobrobytu. Efektem tego było m.in. powstanie Komisji ds. przyszłości – organu zajmującego się koordynacją współpracy między rządem a parlamentem oraz opiniowaniem strategii rozwoju kraju. Do tej pory jest to jeden z podstawowych czynników przemian cywilizacyjnych.

Pierwsza strategia, datowana na rok 1995, skupiała się na kwestiach gospodarczych, głównie rozwoju badań (w tym w zakresie przemysłu zaawansowanych technologii) i zwiększeniu konkurencyjności gospodarki. Dużą rolę poświęcono edukacji, jednak kwestie społeczne zostały wyraźnie zdominowane przez zagadnienia gospodarcze i technologiczne. Wynikało to z braku odpowiedniej infrastruktury dla efektywnego podniesienia jakości życia mieszkańców.

Kolejne dwie strategie – z roku 1998 i 2007 – zwiększyły nacisk na aspekty społeczne. Ostatnia z nich mogła już kompleksowo zająć się problematyką socjalną, ponieważ przez minione lata Finlandia znacznie rozwinęła się pod względem infrastruktury danych (a przypomnijmy, że w teorii społeczeństwa informacyjnego to właśnie dane są głównym towarem). Do tego doszedł bodziec w postaci szybko postępującej globalizacji.

Gwałtowny wzrost znaczenia państw azjatyckich (jako tych o niższych kosztach pracy) wymógł na Finlandii stworzenie nowych płaszczyzn konkurowania, czyli przeniesienia się z poziomu produkcji na poziom wiedzy, zgodnie z założeniem, że rozwój informacyjny jest czynnikiem koniecznym do utrzymania odpowiednich warunków życia.

3 filary społeczeństwa informacyjnego opartego na wiedzy.
3 filary społeczeństwa informacyjnego opartego na wiedzy. Źródło: opracowanie własne na podstawie W. Anioł, „Szlak Norden. Modernizacja po skandynawsku”, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2013

Idea społeczeństwa informacyjnego pozwoliła nie tylko na zbudowanie liczących się firm z sektora teleinformacyjnego (na czele z Nokią, ale w tej grupie można też wymienić m.in. Tieto i Sanomę), ale również na znaczne ułatwienie życia codziennego. Finowie mogą załatwić większość spraw drogą elektroniczną, włączając w to założenie firmy (co trwa mniej niż godzinę), wykupienie recepty w aptece czy pozyskanie wyników badań lekarskich. Poza znaczną oszczędnością czasu wpływa to także na redukcję papierowej dokumentacji i skrócenie procedur, ponieważ ten sam wniosek może być równocześnie przetwarzany w kilku instytucjach.

Co ciekawe, w 2009 roku do katalogu praw obywatelskich w Finlandii dodano… prawo do dostępu do Internetu. 1 czerwca 2010 roku Finlandia stała się pierwszym krajem na świecie, w którym Internet jest zagwarantowany ustawowo. Wyraźnie pokazuje to, jak wielką rolę w życiu tego mroźnego państwa odgrywa dostęp do informacji.

Fiński model socjalny

System socjalny w Finlandii zaczął kształtować się znacznie później niż w przypadku pozostałych państw nordyckich – miało to bezpośredni związek z uzależnieniem najpierw od Szwecji, a następnie od Imperium Rosyjskiego i – po drugiej wojnie światowej – ZSRR. Pierwsze próby wprowadzania rozwiązań systemowych przypadają więc dopiero na dwudziestolecie międzywojenne.

Już po wojnie nastąpiło gwałtowne przyspieszenie rozwoju sektora socjalnego – w latach 40. i 50. XX wieku w Finlandii nastąpiła gruntowna reorganizacja systemu emerytalnego, opieki zdrowotnej oraz pomocy społecznej. O utworzeniu filarów obowiązującego obecnie systemu można mówić dopiero w latach 80. Kolejna dekada – za sprawą wspomnianego wcześniej kryzysu powiązanego z rozpadem Związku Radzieckiego, ale również wejściem do Unii Europejskiej w 1995 roku – to stopniowe ograniczenia w sferze socjalnej, co jednak nie przeszkodziło Finlandii w trzykrotnym podniesieniu wydatków na tę sferę w latach 1980-2009.

Fińska konstytucja gwarantuje wszystkim obywatelom równy dostęp do ochrony socjalnej i zdrowotnej, przerzucając kontrolę nad tą sferą na władze gminne. Można wyodrębnić dwa kluczowe filary polityki społecznej w Finlandii: finansowe świadczenia społeczne oraz usługi w ramach opieki zdrowotnej.

Podstawą świadczeń finansowych jest prawo obywateli do otrzymywania pomocy gwarantującej im minimalny dochód w formie zasiłków w takich sytuacjach jak wypadki, starzenie się, utrata pracy czy wychowywanie dzieci. Ich celem jest zapewnienie bezpieczeństwa finansowego tej grupie mieszkańców, którzy z różnych przyczyn nie są zdolni do samodzielnego zatroszczenia się o dochody.

Wydatki na świadczenia społeczne w Finlandii w latach 2011-2014.
Wydatki na świadczenia społeczne w Finlandii w latach 2011-2014. Źródło: opracowanie własne na podstawie Pocket Statistics 2013, 2014, The Social Insurance Institution of Finland.

Polityka zdrowotna ma z kolei na celu zapewnienie wszystkim obywatelom – niezależnie od ich statusu majątkowego – dostępu do publicznej służby zdrowia zarówno na poziomie podstawowym (zasadnicza opieka zdrowotna, ochrona zdrowia dzieci i młodzieży), jak i specjalistycznym. Warto wspomnieć, że nawet korzystanie z prywatnego sektora opieki zdrowotnej jest tu współfinansowane ze środków państwowych. Organy państwowe nierzadko wykraczają też ponad ustawowe minimum, organizując m.in. bezpłatną rehabilitację dla potrzebujących lub wsparcie dla osób starszych i niepełnosprawnych.

Kluczowym elementem tego systemu jest ubezpieczenie zdrowotne. Wbrew pozorom obejmuje ono nie tylko zasiłki z racji utraty dochodów, ale sięga znacznie szerzej. W ramach ubezpieczenia można otrzymać przynajmniej częściowy zwrot kosztów badań i leków, prywatnej opieki zdrowotnej (sięgający nawet do 85% – państwo pokrywa więc znaczącą część kosztów niezależnie czy wybierzemy służbę prywatną, czy publiczną), a nawet transportu medycznego. Sama refundacja leków również różni się od tej znanej z Polski. Poza typowymi rozwiązaniami (państwo pokrywa od 40 do 100% ceny leku) wyznaczono również limit rocznych wydatków obywatela na leki. Jego przekroczenie gwarantuje pacjentowi, że każdy kolejny specyfik kosztować będzie stałą, niewielką kwotę. W 2012 roku było to 1,50 euro, a limit ustalony został na poziomie 672,70 euro.

Historia Finlandii a rozwój państwa dobrobytu

Rozwój państwa dobrobytu w Finlandii.
Rozwój państwa dobrobytu w Finlandii. Źródło: opracowanie własne na potrzeby serwisu ideologia.pl

Zbyt zależni od Nokii?

Choć na papierze fiński model socjalny wygląda bardzo okazale, jest też i druga strona medalu. Antti Suvanto, doradca Banku Finlandii, zwrócił uwagę, że fiński dobrobyt w dużej mierze zależał od sukcesu sektora teleinformatycznego. Sama Nokia w 2008 roku generowała aż 20% PKB. Po jej częściowym przejęciu przez Microsoft okazało się, że cała gospodarka zanotowała pokaźny regres wynikający z braku odpowiedniej dywersyfikacji.

Mimo wszystko Suvanto wierzy, że kraj ma mocne fundamenty do rozwiązania problemów. Choć Nokia utraciła już swoją pozycję, branża technologiczna dalej się rozwija, a byli pracownicy fińskiego giganta telekomunikacyjnego albo trafili do konkurencji, albo rozpoczęli własną działalność. A skoro Finlandia jest państwem opartym na wiedzy, nic dziwnego, że to właśnie w tej branży Suvanto pokłada nadzieję na odbudowę nadwątlonej gospodarki.

Czy fiński model rozwoju, oparty na wiedzy, powinien być drogowskazem także dla naszego kraju?

Czy zakres świadczeń społecznych oferowanych w Finlandii mógłby się na dłuższą metę sprawdzić także w Polsce?